行政执法与行政审判（2014年第3集）（总第65集）

　　本丛书对各级法院行政审判工作具有权威的指导作用，对各级行政机关依法行政和行政法及相关专业的专家学者具有较强的参考作用，受到行政审判法官、行政执法人员和专家学者的普遍欢迎与好评。

　　作为最高人民法院针对行政审判的唯一指导性的综合出版物，本丛书及时刊登行政审判的*司法解释、司法文件、司法政策及解读，具有典型和指导意义的审判案例及分析，行政执法和行政审判的调研信息及成果等内容，设有“*司法文件”、“*司法解释”、“司法解释理解与适用”、“行政诉讼理论”、“行政审判实务”、“调查与研究”、“疑难案例评析”、“行政审判动态”等栏目。

　　普遍存在“急于提出修改建议、疏于周密理论论证”的缺陷。为此，本文拟就修法时机、修法目标、修法进路等当前行政诉讼法修改中的三组基础性矛盾及其消解展开论述，试图在学术争论的条分缕析中寻找问题解决的对策，使有关行政诉讼法修改的讨论回归法理，从而在一定范围和程度上凝聚理论共识，为将来修法大业的完成奠定智识基础。
　　二、修法之时机：单兵突进还是协同并进
　　肇始于1980年代的改革开放已经将中国带人了一个不可逆转的社会转型时期。城乡二元结构的断裂、利益群体的分化重组及社会矛盾的高发注定会成为21世纪上半叶转型中国的基本特征。面对纷至沓来的官民矛盾，特别是此起彼伏的群体性事件和蜂拥而至的信访潮，妥善化解社会矛盾、全力维护社会稳定已经成为举国上下的共识。因此，理解包括行政诉讼制度在内的行政纠纷解决机制的变迁就不得不依托“社会转型”的时代背景。以两种国家正式的行政救济制度——行政诉讼与行政复议的兴衰沉浮为例，就可捕捉到制度变迁背后富有价值的社会信息。在1990年代初期，《行政复议条例》的颁行可以视为配合《行政诉讼法》实施的副产品，行政复议的“配角”地位极为明显；在1990年代末期，《行政复议法》的颁行及《若干解释》的出台则意味着行政复议的“主角”地位逐渐确立；在2007年之后，伴随着《行政复议法实施条例》的颁行以及国务院《关于加强法治政府建设的意见》（以下简称《意见》）有关“充分发挥行政复议在解决矛盾纠纷中的作用，努力将行政争议化解在初发阶段和行政程序中”的规定，都饱含着中央政府对行政复议“支配”地位的期待。虽然行政复议法律地位的提升并不必然意味着行政诉讼地位的下降，但透过这两项行政法上正式救济制度的变迁，人们至少能够得出现行《行政诉讼法》的修改绝不能无视行政复议制度发展的结论。①
　　如果将当代中国的行政纠纷解决机制仅仅理解为行政复议和行政诉讼的话，那么显然就与客观事实不相吻合。“信访潮”在21世纪之初中国的涌现就是明证。由于基层政府社会治理能力的孱弱和司法权威的受挫，失地农民、城市拆迁户、下岗职工、环境污染受害者等社会弱势群体只能诉诸非理性的聚道表达自身诉求，中国的信访洪峰终于来临。尽管学者普遍对信访的权利救济和纠纷解决功能持否定意见，但在当前中国行政纠纷解决的现实生态中，信访却一直发挥着“笼头”作用。尤其是大量涉诉信访案件的发生，从根本上挑战着本就十分脆弱的司法权威。

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