公共管理导论（第四版）（公共行政与公共管理经典译丛·经典教材系列；“十二五”国家重点图书出版规划项目）

（1）名家名作：本书为澳大利亚知名公共管理学者欧文E休斯的代表作品，由我国著名公共行政学家张成福教授领衔译介。
（2）影响力强：本书英文原著自首版以来畅销二十余年，被我国引进并翻译出版后，在公共管理学界和政府部门产生了广泛的影响。
（3）内容新颖：本书第四版增加了“治理”一章，对治理理论的发展进行了梳理，对政府与治理的关系进行了研究，对新公共管理的治理及治理与网络的关系进行了重点论述。

休斯教授的《公共管理导论》是在对传统的公共行政模式与新公共管理模式两种典范进行比较的基础上撰写的，作者认为公共管理作为一种新型的政府治理典范，终将取代传统公共行政。全书详尽阐述了公共管理发展历程中的若干模式——传统的公共行政模式、新公共管理模式、公共政策模式和治理模式，全面介绍了公共管理典范下的战略管理、领导力和人事管理、财政和绩效管理、电子政务的运用和发展等内容，并审视了发展中国家公共管理的发展历程、存在的问题及未来的发展趋势。

治理的内涵

很难给治理下一个定义。皮埃尔和彼得斯承认“治理的概念显然是不清晰的；社会科学工作者和实践者经常使用这一词语，但定义却是众说纷纭”（Pierre and Peters,2000,p.7）。由于一些原因，尽管“治理”一词先天含糊不清，但人们在使用的时候又试图给它一个确切的定义或者描述，这些定义通常也是五花八门。本书认为有些尝试对于理解没有助益，主要的原因在于，除了一些晦涩难懂的用法之外，还有一些标准的定义，它们比较清晰，人们也普遍使用而且易于理解。

显然，“治理”源于动词“统治”，来源于拉丁语“gubernare”，意思是“掌舵、指导、统治”，而拉丁语的词语又来源于希腊语“kubernan”，意思是“掌舵”。“治理”只是源于“统治”的众多名词之一，其他包括“政府”、“统治者”以及“施政能力”。《新简明牛津词典》（New Shorter Oxford Dictionary ）有三种与治理相关的解释：第一种定义是“统治的行动、风格或者事实，政府”，包括“控制影响、控制、掌控”以及“统治的状态、良好的秩序”。第二种定义是“统治的作用和权力、统治的权威”以及“统治者或者团体”。第三种定义是“生活或者事业的指导、行为”。以上三种定义都不是新的，第一个定义产生于中古英语，第二种定义产生于中古英语末到16世纪末，第三种定义产生于中古英语到17世纪中期。

尽管字典中列出了三种定义，但在三种定义之间或者与其他的字典相比都是一致的。通过这些，我们发现治理本质上是关于如何指导制度安排，是关于掌舵，即如何组织以及如何制定使组织得以运转的程序，这可以被视为标准的定义。它特别适合于下列组织的治理：学校、高尔夫俱乐部、公司、大学，甚至整个社会或者国际组织，如世界银行或者联合国。它同时也适合于讨论“合同关系的治理”（Williamson,1996）、法院治理或者监管治理。本书采用的是广义的治理定义，即治理被认为是“制定规则、应用规则以及执行规则”（Kjaer,2004,p.10），其与字典标准的定义与用法是一致的。思考治理意味着“思考如何管控经济和社会，如何实现共同目标”（Pierre and Peters,2000,p.1）。治理涉及建立结构、机构和提供问责的方式。正如多纳休所讲的，“治理就是问责的模式，是集体生活的权威组织的规则和制度”（Donahue,2002,p.1）。

尽管如此，人们对治理仍然缺乏共识，特别是在公共管理和公共行政领域。治理的定义和用法一直存在争议，可能比其他来源于“统治”一词的名词引起的争议更多。“治理”一词的存在是毋庸置疑的，但是精确来说它意味着什么仍然是存在质疑的，质疑的声音如此之大以至于失去了实用性。弗雷德里克森提出，“因为治理是一个具有魔力的、流行的、当前学术界偏好的词语，所以一直存在把它与所有新兴的事物都结合在一起的冲动”（Frederickson,2005,p.285）。

还有一些定义十分狭窄。例如，纽博尔德和特里（Newbold and Terry,2008,p.34）将治理定义为“能够使政府在美国宪法确立的边界内存在和发挥作用的历史的、政治的、制度的、合法的以及宪法的基础”。这样的定义没有用处，治理不需要宪法，至少不是所有的治理需要适用美国的宪法。治理既不可视为任何单一的国家的治理，也不可视为普通意义上国家的治理。另一种关于治理的观点是它涉及“国家和社会的关系”（Pierre and Peters,2000,p.12）。尽管如果是指公共治理、政治治理或者社会政治治理的领域，这样的定义可能成立，但是这样的观点同样也是不充分的（Kooiman,1999,2003）。没有定义表明只有国家和社会的关系领域适合治理的观念。的确，最近很多关于治理的行动与国家没有直接的关系。

必须明确的是，治理不仅仅是政府的治理，而是涉及建立机制确保任何类型的组织的运转。正如基奥恩和奈（Keohane and Nye,2000,p.12）提出的：

治理是指导和控制群体集体活动的、正式的或者非正式的过程和制度。政府是拥有权威行事并且设定正式义务的集团。治理不一定必须通过政府专门进行，私人公司、公司联合会、非政府组织，以及非营利组织联盟都在从事治理，它们通常和政府组织合作进行治理，有时候也在没有政府权威涉入的情况下工作。

基奥恩和奈的定义是非常有意义的，特别是从广义的层面来看。这一定义既适合于公司、志愿者组织、非政府组织或者国际组织的治理安排，也适合于整个社会的治理。

库依曼认为“治理可以完全被看作关于统治的理论概念”（Kooiman,2003,p.4）。虽然这一定义更加抽象，但也明确了治理的“掌舵”含义。库依曼将所谓的“社会政治治理”定义为“公共及私人管理者参与的，解决社会问题、创造社会机会以及参加从事政府活动的组织等互动安排”（Kooiman,1999,p.70）。这样，社会政治治理是治理的子范畴，并没有排除其他子范畴存在的可能性。库依曼将治理和可治理性区分开来，认为治理“是一个系统管理自身的全部努力；可治理性是这一过程产生的结果，结果并非最终的状态，而是复杂的、多样的、动态的过程中在某个特定时刻出现的节点”（Kooiman,1999,p.87）。把治理视为“互动的安排”、“一个系统自身管理的全部努力”，是完全符合标准的定义的。