农村土地流转中的地方政府与农民互动机制研究

　　由于中国的农地制度被镶嵌在我国特殊的国家、地方政府和农民的关系之中，所以随着农村经济和市场的发展，农地制度日益成为约束农村生产力和农民生活水平进一步提高的桎梏。如何重构地方政府与农民的关系、重新确立农民的权利地位、规范地方政府和农民的边界，就成了现阶段一个非常重要而迫切的任务。

　　随着农村经济和市场的发展，农村土地制度日益成为约束农村生产力和农民生活水平进一步提高的桎梏，农地流转日益活跃起来。但是，在中国，计划经济时代遗留下来的国家、集体和农民之间关系为土地流转设定了某些重要的规定，中国的农地制度被镶嵌在我国特殊的国家、地方政府和农民的关系之中。改革开放后，地方政府和农民的关系一方面发生了很大的变化，这些变化中最为引人注目的就是地方政府角色和功能的转变，这为地方政府更为积极地干预土地流转的具体过程提供了动力机制，但是另一方面，这些关系并没有发生深刻的变化，国家依然是农村土地的最终支配者，集体依然是农村土地的所有者，农民依然只是土地的经营者而不具有所有权。在这种国家、集体和农民关系下，农民往往难以真正支配土地流转的过程，也难以真正从土地流转中获得充分的收益。地方政府往往基于自身的利益强行介入到土地流转中来，作为集体的村委会也通常会扭曲土地流转行为，江苏省的实证调查资料表明，地方政府背离了土地流转政策中规定的角色和功能，对作为农地流转中新模式的土地股份合作社的调查也表明，这种看似完全基于农民个人自愿和农民利益的自治性土地流转组织在地方政府和集体的介入下同样与其初衷相背离。因此，在中国，重构地方政府与农民的关系，重新确立农民的权利地位、规范地方政府与农民的边界，把国家建设的重心从国家权力的建设转移到农民权利建设上来，是一个非常重要而迫切的任务。

　　1946年5月4日，中共中央发布了《关于清算减租及土地问题的指示》（即《五四指示》），《五四指示》的基本精神是领导农民通过各种方式普遍地、大量地从地主手中夺取土地，实现“耕者有其田”，同时不废除一般地主的土地所有权。关于解决土地问题的方式，采取多种方式加以解决，如：没收和分配大汉奸的土地；佃农优先购买地主在减租后自愿出卖的土地；地主为了能抽回二三成土地自耕而自愿给农民以七八成土地；地主出卖土地给农民以偿还经过清算斗争后对农民的负欠等。至此，农民的土地意识得以提高，并获得了部分土地经营使用权，中国共产党的土地路线开始走向成熟。
　　1947年7月，中共中央工作委员会主持召开了全国土地会议，会议通过了《中国土地法大纲》。《大纲》规定：“废除封建性及半封建性剥削的土地制度，实行耕者有其田的土地制度。较《五四指示》相比，《大纲》废除一切地主的土地所有权。废除一切祠堂、庙宇、寺院、学校、机关及团体的土地所有权。”在土地分配方式上，“乡村中一切地主的土地及公地，由乡村农会接收，连同乡村中其他一切土地，按乡村全部人口，不分男女老幼，统一平均分配，在土地数量上抽多补少，质量上抽肥补瘦，使全乡村人民均获得同等的土地”，同时分配给人民的土地，由政府发给土地所有证，并承认其自由经营、买卖及在特定条件下出租的权利，土地制度改革以前的土地契约及债约，一律缴销。到1949年上半年，东北、华北、西北及山东、苏北等老区半老区与少数新区，土地改革基本完成，农民在中国共产党的领导下战胜了大地主大官僚，最终获得了土地的所有权、经营使用权。
　　解放战争时期的土地改革使农村原有的封建经济体制发生了根本性的改变，基于地主土地所有的剥削被彻底废除。农民与土地的关系不但在实践上获得了成功，并且实现了法律上的保障。
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