应急管理能力评估:基于案例分析的研究

　　本研究基于国际应急管理前沿理论，结合我国应急管理实践，建立了以突发事件预防准备、应急处置、恢复重建为主要内容的评估指标，构建了符合我国社会发展特征的应急管理能力评估体系。本研究基于案例分析视角，对照应急管理能力评估指标，选取经典案例，分析评估该案例在这一指标下应急管理的现状及其能力，并结合应急管理的理论与方法，提出进一步提升我国应急管理能力的政策建议。

　　滕五晓，男，日本东京大学工学博士，现任复旦大学城市公共安全研究中心主任、复旦大学社会发展与公共政策学院副教授，上海市政府应急管理专家组成员。曾任同济大学地下建筑与工程系助教、讲师；（日本）都市防灾研究所客座研究员；复旦大学社会发展与公共政策学院讲师。主要从事公共安全管理、突发事件应急管理的研究与教学。近年来主持研究国家社科基金、教育部、民政部等多项国家及省部级课题，并主持完成上海市应急管理体系建设“十二五”规划编制等数十项政府委托研究项目。著有《社区安全治理：理论与实务》《日本灾害对策体制》等书，发表了《基于危机管理模式的政府应急管理体制研究》等数十篇学术论文。

　　序言
　　以2003年“非典”疫情的应对为契机，我国启动了突发事件应急管理体系建设，突发事件应急管理工作得到前所未有的重视与发展，已逐步从单灾种的部门应对模式发展成为多部门协调应对的综合应急管理模式。近十年来，我国形成了以国务院《国家突发公共事件总体应急预案》为总纲，以应对某一类型或某几种类型突发公共事件的应急专项预案、国务院各职能部门根据各自部门职责编制的部门预案和各省（市、自治区）总体预案为主的全国性突发事件应急预案体系；建立了以《中华人民共和国突发事件应对法》为基本大法、以《防震减灾法》、《食品安全法》、《消防法》等专业类法律法规为专项法的突发事件应急管理法律体系；构建了以消防部队为主导的国家应急救援网络体系；建立健全了突发事件监测预警体系和应急保障体系；形成了社会组织和志愿者参与的全社会应急支援体系。政府应急管理能力不断提升。尤其是在经历了汶川大地震、玉树地震、甘肃舟曲特大泥石流灾害、上海静安特大火灾事故以及温州动车追尾事故等一系列灾害事故的应急处置后，我国应急管理能力得到了进一步提高。
　　然而，不可否认的是，与发达国家应急管理体系建设已达数十年的历史相比，我国应急管理体系建成的时间还很短，特别是近年来在应对各种突如其来的灾害事故中，不同程度暴地露出应急管理中存在的问题和薄弱环节，许多措施和管理方法还需要经过大量突发事件的应对实践加以检验完善。与此同时，随着全球气候变化和我国城市化进程加快，我国将进入一个更加错综复杂的自然环境和社会环境，将面临灾害事故频发，社会运行风险不断增大的新形势。应急管理体系和管理能力也需要适应社会不断发展和变化的需要，得到进一步完善和提高。
　　在我国应急管理体系建设发展已近十年的现阶段，全面分析突发事件应急管理现状并准确评价政府应急管理能力，是进一步完善我国应急管理体系、提高我国应急管理能力的基础，对于科学衡量和评价应急管理绩效，指导应急管理向规范化、精细化和可持续方向发展，具有重要的现实意义。
　　为了能客观反映我国突发事件应急管理现状，并评价应急管理能力，本研究将根据应急管理理论体系、国内外应急管理经验和我国应急管理框架，尝试构建符合我国应急管理特征的能力评估体系。然而，我国应急管理体系的建设虽日臻完善，但是在突发事件应急管理实践中，仍然暴露出诸多问题。如果不通过突发事件应对实效的检验，很难评估出现有应急管理体系的完善程度和应急管理的能力高低。因此，本研究一改惯用的通过建立评估指标体系，并直接对评估指标赋值打分进行应急管理能力评估的方法，而是基于案例分析视角，从评估体系中应急管理能力建设指标出发，选取典型案例，针对该指标的应急管理能力建设要求，分析评估该案例在这一能力指标下应急管理工作的现状和能力，并结合应急管理理论与国内外应急管理方法，对该指标领域进行拓展，提出符合我国应急管理实践能力建设要求的改进方向或实际方案。