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这本中国民族地区公共政策研究专著共分十一章，内容包括：民族地区公共政策的系统分析，民族地区公共政策的过程分析，民族地区经济政策，民族地区文化政策，民族地区教育政策，民族地区公共卫生政策，民族地区人口政策，民族地区环保政策，扶持人口较少民族发展的政策，面向21世纪的民族地区公共政策等。

内容简介

本书介绍了民族地区公共政策的主体、客体和政策环境及组成民族地区公共政策系统的各要素之间的关系；分析了民族地区公共政策制定、执行、评估、终结的过程及存在的问题和对策；探讨了我国民族地区的经济政策、文化政策、教育政策、公共卫生政策、人口政策、环保政策和扶持人口较少民族发展的政策的制定和实施的经验与不足；总结了民族地区公共政策面临的挑战：提出了民族地区公共政策的价值目标和路径选择。

作者简介

荣仕星，国家民族事务委员会专职委员、宁夏回族自治区党委副秘书长、宁夏大学党委书记，行政管理学教授，博士生导师，享受国务院政府特殊津贴的优秀专家，国家民委首批有突出贡献的优秀专家，中共十六大代表，第十届全国政协委员。中国行政管理学会理事，中国行政管理学

目　　录

绪论民族地区公共政策研究的基本问题
一、公共政策及公共政策研究现状
二、民族地区公共政策及研究现状
三、民族地区公共政策研究的基本思路和方法
第一章民族地区公共政策的系统分析
第一节民族地区公共政策的主体系统
一、公共政策主体概述
二、民族地区公共政策主体系统
第二节民族地区公共政策的客体分析
一、公共政策客体及构成
二、民族地区公共政策的客体分析
第三节民族地区公共政策环境分析
一、公共政策环境
二、民族地区公共政策环境

绪论 民族地区公共政策研究的基本问题 一、公共政策及公共政策研究现状 二、民族地区公共政策及研究现状 三、民族地区公共政策研究的基本思路和方法 第一章 民族地区公共政策的系统分析 第一节 民族地区公共政策的主体系统 一、公共政策主体概述 二、民族地区公共政策主体系统 第二节 民族地区公共政策的客体分析 一、公共政策客体及构成 二、民族地区公共政策的客体分析 第三节 民族地区公共政策环境分析 一、公共政策环境 二、民族地区公共政策环境 第四节 民族地区公共政策系统 一、民族地区公共政策系统各要素之间的关系 二、民族地区公共政策体制 第二章 民族地区公共政策的过程分析（一） 第一节 民族地区公共政策制定的过程分析 一、公共政策制定过程及模型 二、民族地区公共政策的议程 三、民族地区公共政策的规划 四、民族地区公共政策的合法化 第二节 民族地区公共政策执行的过程分析 一、公共政策执行概述 二、民族地区公共政策执行的经验与问题 三、完善民族地区公共政策执行的对策 第三章 民族地区公共政策的过程分析（二） 第一节 民族地区公共政策评估的过程分析 一、公共政策评估及意义 二、公共政策评估体系 三、公共政策评估过程与规范 四、民族地区公共政策评估存在的主要问题 五、完善民族地区公共政策评估的对策和措施 第二节 民族地区公共政策终结分析 一、公共政策终结概述 二、民族地区公共政策终结分析 第四章 民族地区经济政策 第一节 民族地区经济政策的概述 一、加强少数民族地区基础设施建设 二、发展少数民族地区农牧业经济 三、加大少数民族地区改革开放力度 四、对少数民族地区实行优惠的财政政策 五、鼓励少数民族地区发展贸易 六、扶持少数民族贫困地区摆脱贫困 第二节 民族地区经济政策的系统与过程分析——以广西铝工业发展政策为例 一、国家有关铝工业的政策 二、广西发展工业的政策及相关规定 三、广西发展铝工业的优势条件及相关政策规定 四、广西发展铝工业取得的成效 五、广西发展铝工业存在的问题 六、对广西发展铝工业的建议 第三节 民族地区经济政策制定和实施的经验与对策——以广西壮族自治区为例 第五章 民族地区文化政策 第一节 民族地区文化政策的概述 一、我国现行民族地区文化政策 二、我国现行民族文化政策的基本原则 三、民族地区文化政策的实践 第二节 民族地区文化政策的系统与过程分析——以广西壮族自治区、内蒙古自治区为例 一、广西民歌产业发展政策的实施 二、内蒙古民族文化政策制定和实施_ 第三节 民族地区文化政策制定和实施的基本经验——以广西壮族自治区、内蒙古自治区为例 第六章 民族地区教育政策 第一节 民族地区教育政策的概述 一、我国现行民族地区教育政策 二、我国现行民族教育政策制定的依据和基本原则 三、民族地区教育政策的实践 第二节 民族地区教育政策的系统与过程分析——以云南省、广西壮族自治区为例 一、云南：民族教育政策实施个案之一 二、广西：民族教育政策实施个案之二 第七章 民族地区公共卫生政策 第一节 民族地区公共卫生政策概述 一、我国民族地区公共卫生政策变迁 二、我国民族地区公共卫生政策取得的成就 第二节 民族地区公共卫生政策的系统与过程分析——以广西壮族自治区为例 一、广西壮族自治区公共卫生资源基本概况 二、新时期广西公共卫生事业取得的成就 第三节 我国民族地区公共卫生政策执行的问题与对策 一、我国民族地区公共卫生事业发展中的不足 二、发展我国民族地区公共卫生事业的政策建议 第八章 民族地区人口政策 第一节 民族地区人口政策的概述 一、民族地区人口政策的定义 二、我国现行民族地区人口政策 三、研究民族地区人口政策的重要意义 第二节 民族地区人口政策的系统与过程分析——以云南省为例 一、云南省民族地区人口政策的制定实施背景 二、云南省现行民族人口政策 三、云南省人口政策成效 第三节 民族地区人口政策的基本经验与问题 一、民族地区人口政策制定和实施的基本经验 二、民族地区人口政策存在的问题 第九章 民族地区环保政策 第一节 民族地区环保政策的概述 一、我国现行民族地区环保政策 二、我国现行民族环保政策的基本原则 三、民族地区环保政策的实践 第二节 民族地区环保政策的系统与过程分析——以贵州省、三江源自然保护区为例 一、贵州：民族环保政策实施的个案 二、三江源自然保护区环保政策的制定和实施 第三节 民族地区环保政策制定和实施的基本经验 第十章 扶持人口较少民族发展的政策 第一节 扶持人口较少民族地区发展规划的政策 一、我国人口较少民族概况 二、扶持人口较少民族发展规划政策的基本内容 第二节 扶持人口较少民族政策的系统与过程分析 一、扶持人口较少民族发展规划政策形成的决策过程 二、扶持人口较少民族政策执行效果分析 第三节 扶持人口较少民族公共政策评估 一、扶持人口较少民族公共政策的制定评估 二、扶持人口较少民族公共政策执行及其效果评估 第四节 人口较少民族政策的实例——京族和毛南族调查报告 一、京族社会经济调查报告 二、毛南族聚居区经济发展调研报告 第十一章 面向21世纪的民族地区公共政策 第一节 民族地区公共政策面临的挑战 一、经济市场化的挑战 二、政治民主化的挑战 三、加入WT0（世界贸易组织）的挑战 四、挑战的全方位、多层次、多角度 第二节 民族地区公共政策的价值目标与路径选择 一、公共政策价值目标：科学化、民主化、规范化 二、民族地区公共政策的科学化、民主化、规范化的路径选择 参考文献 后记

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第一章　民族地区公共政策的系统分析
公共政策系统是由若干个相互区别而又相互联系的政策要素（即政策子系统）构成的履行政策功能的有机整体。公共政策系统既是政策运行的载体，又是公共政策运行过程的基础。公共政策就是在一定的经济社会环境条件下，公共政策系统内部各要素（即主体与客体）相互作用而输出的社会公共产品。民族地区公共政策的系统分析主要从两个层次展开：一是民族地区公共政策系统内部子系统，主要是主体子系统和客体子系统的结构与功能分析；二是民族地区公共政策系统与外部环境关系的分析。
　　第一节　民族地区公共政策的主体系统
　不同国家或地区的政治、经济发展状况和文化传统不同，政策过程存在着差别，具体政策主体的构成及其作用方式也有所不同。民族地区特殊的政治、经济和文化环境决定了民族地区公共政策主体系统主体的构成、各主体的作用，以及由各主体围绕公共权力而形成的公共政策体制都有自身的特色。
　一、公共政策主体概述
　（一）西方公共政策主体及分类。公共政策主体是相对于其客体而言的，与公共政策客体相比，公共政策主体是指那些在公共政策过程中能够积极主动参与公共政策过程的人或组织。如何界定公共政策主体，国内外已形成共识，就是指在特定政策环境中直接或间接地参与公共政策制定、实施、评估、监控等政策过程的个人、团体或组织。那么，在不同的政策环境中，哪些个人、团体或组织参与了政策过程呢？
　在西方，安德森认为，政府立法机关、行政机关、行政管理机构、法院以及利益集团、政党、作为个人的公民都是公共政策过程的参与者。并将政策制定主体分为官方和非官方两大类：官方的政策制定者是指那些具有合法权威制定公共政策的人们，包括立法者、行政官员、行政管理人员和司法人员；非官方的政策制定的人或组织，包括利益团体、政党和作为个人的公民。琼斯和马瑟斯在《政策形成》中根据政策提案的来源，将政策提案者分为政府内部和政府外部两大类。政府内部的提案者包括：行政长官（总统、州长、市长等）、官僚、咨询者、研究机构、议员及其助手；政府外部的提案者包括：利益团体和协会、委托人团体、公民团体、政治党派和传播媒介等。罗杰•希尔斯曼在《美国是如何治理的》中将美国的政策制定主体分为直接的政策制定者和社会力量两种，前者包括总统和行政系统中同国家安全有关的机构、国会议员和司法部门等；后者主要包括政党和利益集团等。

第一章　民族地区公共政策的系统分析 公共政策系统是由若干个相互区别而又相互联系的政策要素（即政策子系统）构成的履行政策功能的有机整体。公共政策系统既是政策运行的载体，又是公共政策运行过程的基础。公共政策就是在一定的经济社会环境条件下，公共政策系统内部各要素（即主体与客体）相互作用而输出的社会公共产品。民族地区公共政策的系统分析主要从两个层次展开：一是民族地区公共政策系统内部子系统，主要是主体子系统和客体子系统的结构与功能分析；二是民族地区公共政策系统与外部环境关系的分析。 　　第一节　民族地区公共政策的主体系统 　 不同国家或地区的政治、经济发展状况和文化传统不同，政策过程存在着差别，具体政策主体的构成及其作用方式也有所不同。民族地区特殊的政治、经济和文化环境决定了民族地区公共政策主体系统主体的构成、各主体的作用，以及由各主体围绕公共权力而形成的公共政策体制都有自身的特色。 　一、公共政策主体概述 　 （一）西方公共政策主体及分类。公共政策主体是相对于其客体而言的，与公共政策客体相比，公共政策主体是指那些在公共政策过程中能够积极主动参与公共政策过程的人或组织。如何界定公共政策主体，国内外已形成共识，就是指在特定政策环境中直接或间接地参与公共政策制定、实施、评估、监控等政策过程的个人、团体或组织。那么，在不同的政策环境中，哪些个人、团体或组织参与了政策过程呢？ 　在西方，安德森认为，政府立法机关、行政机关、行政管理机构、法院以及利益集团、政党、作为个人的公民都是公共政策过程的参与者。并将政策制定主体分为官方和非官方两大类：官方的政策制定者是指那些具有合法权威制定公共政策的人们，包括立法者、行政官员、行政管理人员和司法人员；非官方的政策制定的人或组织，包括利益团体、政党和作为个人的公民。琼斯和马瑟斯在《政策形成》中根据政策提案的来源，将政策提案者分为政府内部和政府外部两大类。政府内部的提案者包括：行政长官（总统、州长、市长等）、官僚、咨询者、研究机构、议员及其助手；政府外部的提案者包括：利益团体和协会、委托人团体、公民团体、政治党派和传播媒介等。罗杰•希尔斯曼在《美国是如何治理的》中将美国的政策制定主体分为直接的政策制定者和社会力量两种，前者包括总统和行政系统中同国家安全有关的机构、国会议员和司法部门等；后者主要包括政党和利益集团等。 在国内，学者普遍认为，“尽管世界各国的政策环境不尽相同，但公共政策主体在构成上并无根本性区别，差异主要在于这些主体在政策系统过程中所处的地位、作用的方式以及影响的程度”。如陈振明认为，公共政策的主体包括：立法机关，在我国指全国及地方各级的人民代表大会及其常务委员会；行政机关，在我国指国务院及地方各级人民政府；执政党，在我国指中国共产党；司法机关，在我国指最高及地方各级人民法院、检察院；利益集团，在我国利益集团正在形成中，并逐渐成为重要的非官方公共政策主体；公民，在我国指广大的人民群众；大众传播媒介，在我国指各级新闻机构、传播媒体；政策研究组织，我国的政策研究组织正在形成中。 对于公共政策主体的分类，除了分为官方政策主体和非官方政策主体，政府内部政策主体和政府外部政策主体，直接政策主体和间接政策主体之外。有些学者从个体与群体的角度区分出个体主体与群体主体；从政治体制内外的关系区分出公共政策的主导者、介入者与参与者；从政策运行的不同阶段区分出政策规划主体、政策制定主体、政策执行主体、政策评估主体；从法权序列的角度，将公共政策主体分为三大类，即国家公共法权主体、社会政治法权主体以及社会非法权主体。“其中，国家公共法权主体是指居于法律规定的权力地位，获得法律授权，享有公共权威以制定、执行和评估公共政策的机构与个人。同时，政治领袖以及他们的高级助理人员（幕僚）也应该是‘准公共法权主体’。社会政治法权主体是指那些虽然得到法律认可和保护参与了政策过程，但它们自己并不拥有合法权力作出具有强制力的政策决定的社会行为主体，主要包括：政党、利益集团和公民。社会非法权主体是指那些目的不在于参加公共政策制定，但在需要的时候能够对政策的运行施加强有力影响的团体，主要包括大众传媒。非正式组织以及秘密团体，比如黑社会等非法组织。这类非法权主体多以经济利益为目的，通过一些具有隐蔽性的幕后活动来影响掌握实际决策权的官员。” （二）西方公共政策主体的权力序列及公共政策体制。上述公共政策主体在政策过程中所处的地位、作用的方式以及影响的程度各不相同，这是由公共政策主体在公共政策过程中享有的权力（或影响力）决定的。各国或地区政策主体在公共权力上划分和配置的不同，就形成了不同的公共政策体制。 公共政策决策，乃至公共政策过程的所有环节，各政策主体对公共政策的影响力是不一样的。一般来说，官方的政策主体会拥有较大的公共政策的相关权力，如决策权、执行权、监控权、评价权等，而非官方的政策主体占有的权力相对较小。各政策主体按所享有权力的大小进行排序，就形成了公共政策主体的权力序列。不同国家或地区公共政策的权力序列会有所不同，不同的公共政策会有不同公共政策权力序列，同时各政策主体的权力随着经济社会形势的变化也会发生变化。在西方，大多国家采取三权分立的政治制度，虽然总统制国家和议会制国家有所不同，但在公共政策主体的权力序列上却大同小异，大体上可区分为三个等级。一般而言，立法、行政、司法三大国家权力机关，以及附属于它们的政治领袖、官僚集团、公务员和官方的智囊团等，处于公共政策主体权力序列的第一等级。它们对公共政策有直接的控制力，是公共政策的主要制定者、执行者、监控者和评估者，这类公共政策主体也称直接政策主体。第二等级的公共政策主体权力序列主要是政党、利益集团和公共政策研究组织，他们对公共政策的影响力仅次于国家权力机关。这里的政党，包括执政党和在野党，它们都是通过选民的意愿来影响公共政策，一般情况下执政党的影响力要大于在野党，但也不尽如此，尤其是在多党制的国家或组成联合政府时，执政党的权力并不比在野党大。利益集团对公共政策影响力一般是通过游说国家权力机关来发挥作用，集团对公共政策的影响力主要取决于集团实力，如社会地位、凝聚力、与官方的密切程度等。公共政策研究组织，又称“思想库”或“脑库”，由于主要从事公共政策理论和实践的研究，已经成为现代公共政策决策不可或缺的组成部分，并发挥着越来越重要的作用。在西方处在第三等级的公共政策主体权力是大众传媒和公民，大众传媒在西方被称为与立法、行政、司法并列的“第四种权力”，它通过传播公共政策的相关信息，以引起社会公众对公共政策的关注、认知、讨论，从而形成强烈公共政策舆论压力促使政策系统接受来自公众的愿望和要求。大众传媒也是连接政府与社会的桥梁和中介，对扩大公众对公共政策的参与，表达公众的诉求，提高公共政策的科学化和民主化程度都起着不可替代的作用。公民作为公共政策的主体，是公共政策的本质规定。参与公共政策是公民作为公共权力的本源的基本要求，也是公民的基本权利。在西方，公民决定或影响公共政策的途径有：直接选举或表决、间接的代议、政策行动（如游行、示威、罢工等）、参加利益集团等。 （三）我国公共政策主体的分类及权力序列。在我国，由于在政治、经济等制度上不同于西方，公共政策主体的权力序列有自身的特色。中国共产党作为唯一合法的执政党，在公共政策的决策上发挥着决定性的主导作用。与中国共产党处于同一权力序列的政策主体还有人民代表大会及由它产生的政府、法院和检察院，以及上述机构的工作人员。今后，我国政治体制改革的目标应逐步提高人大的决策主体地位的权力，尤其是监督权，使其与法定的权力相符合。法院和检察院作为我国的司法机关，由于不具备西方司法机构所有的危险审查权和法律解释权，它们对公共政策的影响力较小。从司法机关在国家和社会中的作用来讲，今后的政治体制改革应明确和加强司法机关在公共政策过程中的作用。构成我国政策主体权力序列第二等级的公共政策主体，主要有：参政党、人民团体、官方传媒、半官方政策研究组织。处于第三等级的政策主体包括：民间媒体，主要指那些民间自组织的、自筹资金创办的网站论坛、虚拟社区等等，这些媒体对公共政策的影响力呈现上升的态势；社会团体，包括各类行业协会、律师事务所、仲裁机构等社会中介组织；民间研究机构，主要指民间自主融资创办的研究所；普通民众，与西方不同，我国的人民是国家的主人，可以参加公共政策的整个过程，公共政策过程就是从“群众中来，到群众中去”的过程。但现实中，民众参与公共政策过程尚存在许多问题，还没有达到民众作为公共政策主体应有的地位。这既是政治体制改革方向，也是公共政策需要加强研究的方向。 （四）公共政策体制。公共政策的运行过程实质上就是公共权力的运作过程，公共权力在政策主体、政策机构之间的分配以及各权力主体之间的关系就是公共政策体制。公共政策体制根据公共政策过程可以区分为公共政策的决策体制、执行体制、监控体制和评估体制，其中公共政策的决策体制和执行体制是最重要的公共政策体制。这里主要讨论公共政策的决策体制，公共政策的执行体制在“民族地区公共政策执行”的章节中讨论。 　　……

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