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内容简介

中国社会保障改革的内容是如此丰富，经历的过程是如此复杂，要在一本书中全面回顾和总结30年所走过的历程，并非易事。我所能做到的，只是尽可能准确地描述这场伟大改革实践的客观进程，再加上个人长期以来通过调研得来的一点心得而己。感谢我的弟子们，他们帮助收集了与本书相关的政策法规、数据文献资料等，为本书做了很有价值的工作。
最后还想强调的是，中国30年改革开放，已经创造了举世公认的经济增长奇迹；中国未来的改革与发展，也必定能够创造出同样辉煌的社会发展奇迹，而社会保障体系的健全与完善，将是中国社会发展奇迹的主体标志。因此，尽管中国现阶段存在着发展失衡、分配不平等和制度残缺等弊端，社会保障所面临的挑战与困难很多，深化改革的任务非常艰巨，制度建设任重而道远，但这一制度正在以往改革的基础上，快步进入定型、稳定、持续的发展轨道，最终必然会走向中国特色的社会主义福利社会。

目　　录

序
第一章综论：一场伟大的改革实践
1.1 引言
1.2 社会保障改革的历程
1.2.1 社会保障制度变革前的准备（1978--1985年）
1.2.2 为国有企业配套，新制度缓慢生长（1986--1992年）
1.2.3 为市场经济改革服务，制度急剧变革（1993--1998年）
1.2.4 新型社会保障制度进入全面建设时期（1998年以来）
1.3 制度变迁的基本特征
1.3.1 在复杂的时代背景下推进改革
1.3.2 采取渐进改革的方式与策略
1.3.3 全面重塑整个社会保障体系
1.3.4 制度变革的内容异常深刻
1.4 对社会保障改革的评估

序 第一章 综论：一场伟大的改革实践 1.1 引言 1.2 社会保障改革的历程 1.2.1 社会保障制度变革前的准备（1978--1985年） 1.2.2 为国有企业配套，新制度缓慢生长（1986--1992年） 1.2.3 为市场经济改革服务，制度急剧变革（1993--1998年） 1.2.4 新型社会保障制度进入全面建设时期（1998年以来） 1.3 制度变迁的基本特征 1.3.1 在复杂的时代背景下推进改革 1.3.2 采取渐进改革的方式与策略 1.3.3 全面重塑整个社会保障体系 1.3.4 制度变革的内容异常深刻 1.4 对社会保障改革的评估 1.4.1 评估社会保障制度变革的客观指标 1.4.2 对社会保障制度变革与新制度的评估 1.5 社会保障改革的成就与问题 1.5.1 社会保障改革的成就 1.5.2 社会保障改革中的主要问题 1.6 社会保障改革的中国经验 第二章 养老保险制度的改革与发展 2.1 改革进程与关键事件 2.1.1 改革前养老保险制度的简要回顾 2.1.2 传统退休养老制度变革的背景与原因 2.1.3 从企业保险到社会统筹（1986--1995年） 2.1.4 从社会统筹到统账结合（1995年至今） 2.2 制度建设与发展成就 2.2.1 城镇企业职工养老保险制度改革成就 2.2.2 机关、事业单位养老金制度改革成效 2.2.3 农村养老保险制度建设成效 2.3 改革中的主要问题与面临的挑战 2.3.1 改革中的主要问题 2.3.2 面临的主要挑战 2.4 可供选择的发展方向 2.4.1 坚守公平、正义、共享的核心价值理念 2.4.2 以免除老年后顾之忧、确保老年人生活质量为追求目标 2.4.3 构建以缴费型基本养老保险制度为主体的养老保障体系 2.4.4 实行统筹兼顾、循序渐进、增量改革 2.4.5 老人老办法，新人新办法，做好新旧制度之间的衔接 第三章 医疗保障制度的改革与发展 3.1 改革历程与关键事件... 3.1.1 劳保医疗、公费医疗向职工基本医疗保险的转型 3.1.2 从农村合作医疗到新型农村合作医疗的制度变迁 3.1.3 城镇居民医疗保障制度的试点和发展 3.1.4 城乡居民医疗救助制度的发展 3.2 制度建设与发展成就 3.2.1 医疗保障社会化取得重要成效 3.2.2 医疗保障费用分担机制得到确立 3.2.3 保障对象的就医选择权在扩大 3.2.4 多元并存的医疗保障体系初步形成 3.2.5 医疗保障制度向覆盖全民方向快速迈进 3.2.6 “多改并举”思路得到确立，医疗卫生体系建设取得成效 3.3 发展中的主要问题和面临的挑战 3.3.1 医疗保险制度存在的主要问题 3.3.2 医疗保障制度建设面临的主要挑战 3.4 可供选择的发展方向 3.4.1 目标模式——全民健康保险 3.4.2 制度建设与发展的渐进之路 3.4.3 医疗保障制度的优化 第四章 社会救助制度的改革与发展 4.1 改革进程与关键事件 4.1.1 社会救助改革的简要进程 4.1.2 社会救助改革中的关键事件 4.2 社会救助的发展成就 4.2.1 国民的基本生活保障权益初步得到确立 4.2.2 社会救助体系框架初步形成 4.2.3 社会救助法制化、信息化建设取得了重要进展 4.2.4 社会救助力度持续增强，发挥的作用越来越大 4.3 发展中的主要问题与面临的挑战 4.4 建立健全的综合型社会救助体系 4.4.1 全面确立国民的社会救助权益 4.4.2 积极促进城乡社会救助一体化 4.4.3 从最低生活保障走向综合援助 4.4.4 建立中央与地方政府责任分担机制 4.4.5 增进社会救助制度的积极功能 第五章 社会福利制度的建立与发展 5.1 改革进程与关键事件 5.1.1 综论 5.1.2 老年人福利 5.1.3 残疾人福利 5.1.4 妇女儿童福利 5.1.5 职工福利 5.2 社会福利的发展成就 5.3 发展中的主要问题与面临的挑战 5.4 从补缺型福利走向普惠型福利 5.4.1 中国社会福利事业的发展目标 5.4.2 发展新型社会福利事业的主要措施 第六章 住房保障制度的改革与发展 6.1 改革历程与关键事件 6.1.1 第一阶段——全价售房和补贴售房试点阶段（1978--1985年） 6.1.2 第二阶段——提高租金和住房补贴阶段（1986--1990年） 6.1.3 第三阶段——以售带租阶段（1991--1993年） 6.1.4 第四阶段——全面推进房改阶段（1994--1998年6月） 6.1.5 第五阶段一住房分配货币化阶段（1998年7月--2007年7月） 6.1.6 2007年之后的发展——市场调控与住房保障并重 6.2 制度建设与发展成就 6.2.1 城镇居民住房条件显著改善 6.2.2 住房保障体系框架初步形成 6.3 发展中的主要问题与面临的挑战 6.3.1 发展中的主要问题 6.3.2 面临的主要挑战 6.4 可供选择的发展方向 6.4.1 正确引导住房消费，改变住房自有率的评价指标 6.4.2 理顺三位一体的住房供应体系，实现住有所居、各得其所 6.4.3 明确政府在各项住房制度中的责任 6.4.4 加快住宅立法，切实维护居民居住权益 第七章 其他社会保障制度的建设与发展 7.1 失业保险制度的建设与发展 7.1.1 失业保险制度的初创：待业保险 7.1.2 失业保险制度的确立与发展 7.1.3 特殊的失业保障——下岗工人基本生活保障制度 7.1.4 失业保险制度的发展成就 7.1.5 失业保险制度的发展方向 7.2 工伤保险制度的变革与发展 7.2.1 工伤保险制度的回顾 7.2.2 工伤保险制度改革及成就 7.2.3 工伤保险制度走向定型 7.2.4 工伤保险制度的发展和完善 7.3 军人保险制度的建立与发展 7.3.1 军人保险的简要进程 7.3.2 军人保险制度建设的成就 7.4 教育福利制度的变革与发展 7.4.1 教育福利与教育经费 7.4.2 义务教育福利 7.4.3 高等教育福利 7.4.4 其他教育福利 7.4.5 教育福利事业的发展取向 第八章 补充保障系统的建设与发展 8.1 企业年金的发展 8.1.1 企业年金发展的简要历程 8.1.2 企业年金与税收优惠政策 8.1.3 企业年金发展中的问题与方向 8.2 慈善事业的发展 8.2.1 慈善组织的发展 8.2.2 慈善组织的资源募集 8.2.3 慈善事业法规政策的发展 8.2.4 慈善事业的管理和监督 8.2.5 慈善事业的发展与社会保障 8.3 商业保险的发展 8.3.1 保险业务的全面恢复 8.3.2 保险经营主体的发展 8.3.3 保险业务的发展 8.3.4 保险法制和监管的发展 8.3.5 商业保险的发展与社会保障 第九章 中国柱会保障的未来发展 9.1 时代背景与基本任务 9.1.1 时代背景 9.1.2 面临的挑战 9.1.3 建设社会保障制度的基本任务 9.2 发展理念、基本原则与相关关系 9.2.1 坚实公平、正义、共享的价值理念 9.2.2 切实遵循六项基本原则 9.2.3 妥善处理六大基本关系 9.2.4 着力实现相关政策体系的良性互动 9.3 发展目标、步骤与措施 9.3.1 发展目标：公平、普惠、可持续的社会保障体系 9.3.2 发展步骤：三步走战略及其目标任务 9.3.3 支撑社会保障可持续发展的重大措施 9.4 深化体制改革与强化基础建设 9.4.1 深化体制改革的目标与措施 9.4.2 强化社会保障的基础建设 9.5 中国模式与基本保障制度的优化 9.5.1 建设中国模式社会保障制度 9.5.2 基本保障制度的优化 9.6 迈向中国特色的社会主义福利社会 附录1：中国社会保障制度改革30年重要事件索引（1978—2008年） 附录2：中国社会保障改革30年政策法规索引（1978～2008年）

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第二章养老保险制度的改革与发展
养老保险是解决人们老有所养问题的根本性制度安排，也是最重要的社会保障制度安排，一个国家或者地区社会保障制度的成败往往决定于养老保险制度的成败。因此，在重视社会保障制度的国家或者地区，没有不重视这一制度的建设的。在经历20多年的改革后，中国养老保险制度开始进入全面建设时期，让人人“老有所养”成为国家发展的重要民生目标，并载入了党的十七大报告。本章将在回顾养老保险制度改革进程的基础上，评估改革的得失，同时展望养老保险制度的未来发展。
2．1 改革进程与关键事件
2．1．1 改革前养老保险制度的简要回顾
新中国的养老保险制度，是在20世纪50年代初期开始建立起来的。它是在城乡二元分割的背景下，针对城镇劳动者建立的一种社会保障制度。1951年2月26日政务院颁布《中华人民共和国劳动保险条例》及其后的修正案，使企业职工的养老保险制度得以确立；1955年12月29日国各院颁布《国家机关工作人员退休处理暂行办法》、《国家机关工作人员很职处理暂行办法》、《关于处理国家机关工作人员退职、退休时计算工作年限的暂行规定》等法规，则标志着国家机关和事业单位工作人员退休制度的建立，它是有别于劳动保险制度中的企业职工退休养老制度的专项养老保障制度。在这两种制度中，个人均不需要缴纳养老保险费，其中，国家机关、事业单位职工的退休养老经费完全来源于国家财政拨款，企业职工的退休养老经费则来源于企业生产收益并在企业营业外列支。在农村，大多数老年人的养老问题仍然沿袭着几千年来的历史传统，依靠家庭并主要是依靠子女解决，只是将孤寡老人的生活保障问题纳入农村建设与发展的整体规划之中，并由农业生产合作社(后来的生产大队、生产队)负责提供资金的“五保”制度来解决。至1956年，企业职工和国家机关、事业单位职工以及农村孤寡老人的养老制度全部确立。鉴于企业和机关、事业单位的退休养老制度不统一，国务院于1958年2月9日正式发布《关于工人、职员退休处理的暂行规定》，实际上将企业与机关、事业单位的工人、职员的退休养老保险统一化。同年，国务院还公布了《关于现役军官退休处理的暂行规定》，建立了由民政部门与军队政治机关共同负责的军官退休制度。
随着城镇集体经济的不断发展，在集体单位工作的职工的退休养老问题亦涌现出来。为此，1966年4月20日，当时的第二轻工业部、全国手上业合作总社颁布了《关于轻、手工业集体所有制企业职工、社员退休统筹暂行办法》、《关于轻、手工业集体所有制企业职工、社员退职暂行办法》，首次尝试建立集体所有制单位职工的退休统筹制度。至此，在城镇企业职工之间形成了按照所有制区分退休制度的格局。

第二章 养老保险制度的改革与发展 养老保险是解决人们老有所养问题的根本性制度安排，也是最重要的社会保障制度安排，一个国家或者地区社会保障制度的成败往往决定于养老保险制度的成败。因此，在重视社会保障制度的国家或者地区，没有不重视这一制度的建设的。在经历20多年的改革后，中国养老保险制度开始进入全面建设时期，让人人“老有所养”成为国家发展的重要民生目标，并载入了党的十七大报告。本章将在回顾养老保险制度改革进程的基础上，评估改革的得失，同时展望养老保险制度的未来发展。 2．1 改革进程与关键事件 2．1．1 改革前养老保险制度的简要回顾 新中国的养老保险制度，是在20世纪50年代初期开始建立起来的。它是在城乡二元分割的背景下，针对城镇劳动者建立的一种社会保障制度。1951年2月26日政务院颁布《中华人民共和国劳动保险条例》及其后的修正案，使企业职工的养老保险制度得以确立；1955年12月29日国各院颁布《国家机关工作人员退休处理暂行办法》、《国家机关工作人员很职处理暂行办法》、《关于处理国家机关工作人员退职、退休时计算工作年限的暂行规定》等法规，则标志着国家机关和事业单位工作人员退休制度的建立，它是有别于劳动保险制度中的企业职工退休养老制度的专项养老保障制度。在这两种制度中，个人均不需要缴纳养老保险费，其中，国家机关、事业单位职工的退休养老经费完全来源于国家财政拨款，企业职工的退休养老经费则来源于企业生产收益并在企业营业外列支。在农村，大多数老年人的养老问题仍然沿袭着几千年来的历史传统，依靠家庭并主要是依靠子女解决，只是将孤寡老人的生活保障问题纳入农村建设与发展的整体规划之中，并由农业生产合作社(后来的生产大队、生产队)负责提供资金的“五保”制度来解决。至1956年，企业职工和国家机关、事业单位职工以及农村孤寡老人的养老制度全部确立。鉴于企业和机关、事业单位的退休养老制度不统一，国务院于1958年2月9日正式发布《关于工人、职员退休处理的暂行规定》，实际上将企业与机关、事业单位的工人、职员的退休养老保险统一化。同年，国务院还公布了《关于现役军官退休处理的暂行规定》，建立了由民政部门与军队政治机关共同负责的军官退休制度。 随着城镇集体经济的不断发展，在集体单位工作的职工的退休养老问题亦涌现出来。为此，1966年4月20日，当时的第二轻工业部、全国手上业合作总社颁布了《关于轻、手工业集体所有制企业职工、社员退休统筹暂行办法》、《关于轻、手工业集体所有制企业职工、社员退职暂行办法》，首次尝试建立集体所有制单位职工的退休统筹制度。至此，在城镇企业职工之间形成了按照所有制区分退休制度的格局。 然而，1966年国家进入“文化大革命”动乱年代，正常的退休制度碉、遭到了严重破坏。具体而言，就是原有的退休养老制度因有法难依、有章不循而处于失控状态，大批具备退休、退职条件的企业职工和国家机关、事业单位工作人员得不到妥善处理，其后果便是企业单位人员不能更新，机关、事业单位人员老化，干部、职工实际上走向了终身制。1969年2月，财政部颁发《关于国营企业财务工作中几项制度的改革意见(草案)》，规定“国营企业一律停止提取劳动保险金”，“企业的退休职工、长期病号工资和其他劳保开支，改在营业外列支”。这一文件正式决定了原有企业职工退休养老保险制度的蜕变，即劳动保险自此失去了统筹调剂的机能，职工退休养老事务由社会事务演变为职工所在单位的内部事务，使得原本社会统筹比例不大、调剂功能有限的社会性劳动保险蜕变为各自分割、封闭运行的“企业保险”，并_直延续到改革开放时代。 1976年10月，长达10年之久的“文化大革命”结束，国家进入新的历史发展时期，党和国家的工作重心逐渐由以阶级斗争为纲转移到经济建设上来。“文化大革命”结束后，在实事求是的思想路线指导下，在全国各条战线及各个方面拨乱反正、清除“左”的错误的过程中，重新确立了包括养老保险制度在内的社会保障制度的地位和作用，被撤销的政府部门陆续恢复，工会也重新开始恢复活动，但是以企业为载体的养老保险模式却一时难以改变。由于“文化大革命”期间企业的退休、退职工作基本停顿，一大批年老体弱的人员没有退出工作岗位，因此，当时劳动部门的主要工作集中在恢复正常的退休、退职工作和劳动力新老更替秩序，并解决‘‘文化大革命”期问没有正常办理退休手续的老职工养老待遇的问题，重点在于恢复被“文化大革命”扰乱的正常工作秩序，修复被“文化大革命”破坏了的原有退休养老制度。1978年6月2日，国务院颁布了《关于安置老弱病残干部的暂行办法》、《关于工人退休、退职的暂行办法》，这两个“办法”是对1958年颁布的退休办法的全面修订，将原来企业和机关、事业单位实行的统一退休、退职制度再分别由两个法规来规范，并增加了一种较高的退休待遇——离职休养(简称离休)，这是“文化大革命”结束后国家恢复重建退休养老制度的重要标志。随后，国家制定并颁布了若干政策法规，如国务院颁布的《关于老干部离职休乔的暂行规定》(1980年10月7日)、国务院和中央军委颁布的《关于军队干部退休的暂行规定》(1981年10月13日)等，都是旨在恢复正常的退休制度，所做的仍是对原有制度的修复工作。 考察新中国成立后至20世纪80年代中期以前的退休养老制度，可以发现，它是一种面向城镇劳动者设立的，具有显著的国家包办、单位负责、现收现付、单一层次、封闭运行、分立并行等特征的国家——单位保障型退休养老制度。 2．1．2 传统退休养老制度变革的背景与原因 在恢复正常退休制度的基础上，随着改革开放和经济体制改革的进行，尤其是城镇国有企业改革的推进，职工养老保险制度也进入了真正变革的时代。对于传统退休养老保险制度的根本性变革，起因子经济改革和这种制度已经遭遇的现实困境，同时受政治、社会等诸因素的影响。 第一，从计划经济体制到市场经济体制的渐进改革，动摇了传统退休养老保险的制度基础。在20世纪80年代初期农村开展土地联产承包责任制改革后，城镇也进入了经济体制改革阶段，国有企业改革成为整个经济体制改革的核心环节。国有企业改革的一项核心内容就是实行政企分开，扩大企业经营自主权，让企业参与市场竞争，自主经营、自负盈亏，这样以往计划经济体制中长生不死的国有企业有可能因竞争失利而走向破产，皮之不存，毛将焉附”，这等于宣告了由单位支撑的传统退休养老保险制度将不再有稳定的经济基础和组织基础。因此，经济体制改革打破了传统退休养老保险的制度基础，因为市场经济需要的是社会化的养老保险制度，而传统的退休养老保险制度作为一种非社会化的制度安排却只能与计划经济体制相适应。从计划经济体制迈向市场经济体制的改革，构成了传统退休养老保险制度变革的基本社会背景，而包括该制度在内的整个社会保障制度改革，则成为推进国有企业改革的重要配套措施。 第二，劳动就业体制与财政税收体制的改革，直接促使传统退休养老制度走向责任分担和社会化。一方面，1986年全国推行劳动合同制，政府包办就业的格局彻底改变，职工就业不再是终身制与铁饭碗，而是通过订立劳动合同的形式，成为受合同约束的就业行为，在职工获得自主择业与自由流动权的同时，也完成了从单位人转化为社会人的过程，这是一个极大的进步，但劳动者也不得不承担起失业等风险。如果说国有企业改革导致经济结构多元化和企业组织长生不死的一去不返，动摇了传统退休养老制度的组织基础，那么，劳动合同制的确立则意味着劳动者不可能再依赖企业而享有养老保障，因而必须寻求社会化的养老保险制度安排。另一方面，改革开放后的财政税收体制改革，改变了原有的国家财政统收统支格局，而是代之以分级负责的财政和分税制，中央与地方政府具有各自相对独立的利益追求，在这种背景下，原有的由国家最终负责的传统退休养老保险制度，也必须考虑分级负责与责任分担，这也是构成养老保险制度变革的重要原因。 第三，传统退休养老制度的局限性与内在缺陷，决定了这一制度必须改革才能实现持续发展。在单位保障体制下，劳动者个人不需要缴纳养老保险费，退休养老制度完全缺乏责任分担机制，这使得制度不可持续；现收现付型的财务模式，不可能有效应对日益发展的人口老龄化现象；封闭运行的非社会化方式，根本不能适应市场化的改革取向，并与统一劳动力市场的目标追求相背离，同时还严重地损害着制度运行的效率；单一层次的退休养老金保障，导致退休待遇无法降低，而替代率普遍在80％以上甚至100％的条件下，退休人员与在职劳动者之问的利益冲突日益严峻化；而作为城镇劳动者的专利，传统退休养老制度营造的只是城镇劳动者的相对公平，从而客观上因完全忽略农村居民的养老保障需求而损害着社会公平。 ……

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