防范和化解：中国地方政府债务风险

笔者认为，研究我国地方政府债务风险问题，必须建立相应的地方政府债务绩效考评体系及评价模型。通过对地方政府债务进行绩效考核，可以找出债务资金投入的不足之处，查找绩效水平低下的投入领域。从而改变债务资金的投入领域及其在相关领域中的投入规模，引导债务资金投入到绩效表现明显的行业和领域，及时按计划偿还举债年限较长或带来不良社会影响的较大领域或行业的债务。另外，要想对地方政府债务风险加以防范，必须建立相应的地方政府债务风险预警系统。以跟踪、监控和分析各种债务风险因素的变化趋势，判断地方政府债务的综合风险程度，及时发出预警信号，并根据风险的变化提出切实可行的预防方案，从而真正贯彻“预防重于治疗”的风险管理理念，以防患于未然。

第1章　导言
　　1.1　研究背景
　　地方政府债务，是指地方政府作为债务人要按照协议或合同的约定，依照法律的规定向债权人承担的资金偿付义务，在我国主要包括省（或自治区、直辖市）、市（或地级市）、县（或县级市）、乡（镇）4级政府负债。目前地方政府所负的各种债务正处于失控边缘，规模呈加速上升趋势，省、市、县、乡镇各级政府均有不同形式的举债行为，并且层级越低的地方政府负债的相对规模越大。地方政府举债名目之多，隐蔽性之大，透明度之差是令人吃惊的。
　　根据地方政府债务研究课题组的统计，我国地方政府债务可以大致估算为117000亿元左右。其中政府直接负债规模为58200多亿元，政府或有负债规模为58600多亿元。全部的政府债务与GDP的比例超过100％，远远高于60％的国际警戒线。如按6：4的比例计算中央财政收入和地方财政收入，按4：6的比例计算中央政府债务和地方政府债务，地方政府的6000多亿元财政收入能力要承担60000多亿元的政府债务。一些地方的财政已经处于超负荷运转状态，地方政府的债务负担已经到了危机的边缘。据测算，全国乡镇政府的负债总额在2000年达到2200多亿元，平均每个乡镇负债400万元以上。2001年，在全国2800多个县（市）中，一般预算赤字县共计731个，赤字面达到35．6％。此后，中国各地方政府的债务仍然没有减少，并开始急剧扩张。
　　新中国成立以来，我国财政管理体制，无论是高度集中的体制还是中央对地方实行多种形式的预算包干体制，都无法规范各级政府在财政分配关系上的随意性，不能较好地解决调动中央和地方两个积极性的问题。为此，我国于1994年实行分税制，将全部税种分为中央税、地方税和中央地方共享税，其目的是使各级政府真正建立起独立的一级预算，并通过建立规范的转移支付制度，加强中央政府的宏观调控能力。分税制实行后，中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需的经费等，地方财政主要承担地区经济、事业发展所需要的支出和地方政府运作所需经费等。但是，由于历史的体制的原因，中央政府和地方政府都存在着职能上的“缺位”和“越位”。所以尽管《中华人民共和国预算法》第28条明确规定“地方各级预算按照量入为出、收支平衡原则编制，不列赤字。……