规划纲要在公共治理中的地位和作用

　　《规划纲要在公共治理中的地位和作用》是北京大学法学院软法研究中心2010年重大课题“规划、纲要在公共治理中的地位和作用”的最终研究成果。
　　在《规划纲要在公共治理中的地位和作用》中，我们将规划纲要在公共治理的视角下进行考察，对规划纲要的概念、类型、特征等基本范畴作了阐述，对规划纲要的功能、效力、适用情形、基本框架、主要内容、制定程序、实施条件和情况作了分析，着重从实证角度出发，探讨了作为软法的规划纲要在我国公共治理实践中存在的问题及改革建议。全书的基本思路和结构由课题组组长曹康泰同志提出并负责修改定稿。

　　（三）规划纲要的其他效力
　　规划纲要的其他效力，是指规划纲要在法律效力之外的其他约束力。如果说强制性规划纲要的效力主要是法律效力，那么影响性规划纲要和指导性规划纲要的效力主要来自于法律之外的其他因素，这些因素包括政治责任、组织纪律、财政税收金融措施等。虽然这些因素不像国家强制力那样清晰明确，但确实也能在一定程度上促进规划纲要的贯彻实施。例如，国民经济和社会发展五年规划，虽然没有明确规定其法律效力，但是在五年规划结束时的政府工作报告中，通常会对前一个五年规划的执行情况和后一个五年规划制定情况进行报告，2006年和2011年国务院的政府工作报告都是如此。2008年国际金融危机发生后，国家出台了十个重点产业的调整振兴规划，其中有不少财政金融税收措施，对相关企业行为进行引导，取得了比较好的效果。这充分表明规划纲要在某些情况下，虽然没有法律明确规定其效力，但是也可能具有很强的约束力。
　　规划纲要的其他效力由于没有法律明确规定，因此，从法律意义上而言其不具有强制性而是属于指导性。也正因为这个原因，不少人主张，不具有法律强制性的规划纲要在性质和效力上近似于行政指导。
　　关于行政指导的法律救济问题，从世界各国的行政法律制度上看，大多数国家没有把行政指导纳入行政复议和行政诉讼轨道内，也没有把其纳入行政赔偿范围之内。有的学者认为，这是一种合理的通则。在中国，行政指导同样不应适用行政复议、行政诉讼和国家赔偿救济。理由如下：（1）行政复议法、行政诉讼法规定的受案范围为“具体行政行为”，行政指导不属于“具体行政行为”。（2）行政指导对行政相对人的权利和利益不具有直接的处分性，因而与行政相对人的损害之间不存在直接因果关系。（3）行政指导对行政相对人不具有强制性。①《最高人民法院关于执行（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》第1条规定，公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（四）不具有强制力的行政指导行为……。但是也有学者认为，行政机关实施行政指导给行政相对人造成合法权益损失的，应当承担相应的法律责任，但不宜将责任范围界定得过于宽泛。②对于接受行政指导的当事人，应该考虑给予要求公开行政指导内容及进行复议或者诉讼的机会。③我们认为，考虑到我国现行有关法律规定、关于行政指导的法律理论以及国际上的通行做法，不宜就行政规划的其他效力问题争议，赋予行政相对人行政复议或者行政诉讼的权利。
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