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　　名家论改革系列

内容简介

　　本书为国家行政学院温玉凯教授学习、贯彻十八大精神的演讲稿汇集，对当前中国经济改革面对的问题和改革进一步深入推进的使命进行了深刻的思考，聚焦于中国的体制改革，总结回顾改革开放的曲折历程及其取得的经验成就对当亲我们面临的挑战欲困境提出前瞻性谋划。

作者简介

　　作者温玉凯，国家行政学院教授。出版有《国家公务员手册》等图书。

目　　录

前言停滞和倒退没有出路
1.重建改革共识，推进政府的实质性改革
2.和谐社会主义是社会主义的新模式
3.未来三十年改革看浦东
4.争取网络空间的国际话语权，中国必须及早谋划
5.思想包容是执政者智慧的源泉
6.中国改革面临的困局与突破
7.呼唤第三次思想解放
8.“顶层设计”替代不了改革的勇气和决心
9.广东改革可为全国探路
1.防滞胀，保增长，让利于民，还权于众
——关于后奥运时代中国公共治理的挑战与应对策略
2.后危机时代中国经济转型与政府改革
3.任由财富分配蛋糕向政府倾斜将引发动乱

前言停滞和倒退没有出路
第一编思想解放与改革的顶层设计 
1.重建改革共识，推进政府的实质性改革 
2.和谐社会主义是社会主义的新模式 
3.未来三十年改革看浦东 
4.争取网络空间的国际话语权，中国必须及早谋划 
5.思想包容是执政者智慧的源泉 
6.中国改革面临的困局与突破 
7.呼唤第三次思想解放 
8.“顶层设计”替代不了改革的勇气和决心 
9.广东改革可为全国探路
第二编经济体制改革 
1.防滞胀，保增长，让利于民，还权于众 
——关于后奥运时代中国公共治理的挑战与应对策略 
2.后危机时代中国经济转型与政府改革 
3.任由财富分配蛋糕向政府倾斜将引发动乱 
4.保障性住房，政府应如何承担责任？ 
5.值得关注的富阳大财政改革 
6.不能被模糊的“70年大限” 
7.收入分配制度改革要敢于“碰硬” 
8.协调利益关系，应成为社会改革的核心 
9.收入分配制度改革关键：破解既得利益集团
第三编行政体制改革 
1.行政管理体制改革和大部制 
2.推进政务公开，昆明公布领导电话号码值得肯定 
3.取消乡镇是改革的方向 
4.政府有责任改进不公平的赔付制度 
5.事业单位推行绩效工资，严防国企老总天价高薪 
6.官员急补应急课 
7.面对群体性事件，政府应该如何反思和应急？ 
8.政府调节分配不公，不能与民争利 
9.“公平正义”考验政府责任 
10.没有立法规范，驻京办难以一撤了之 
11.“三公消费”难公开的三大原因 
12.消解“怨气”的体制机制因素 
13.推进县级直选，建议书记和县长由一人担任 
14.深圳要大胆进行行政体制改革 
15.城乡一体化：反思、风险与策略 
16.警惕公共利益被异化 
17.政府管理将发生工具型革命 
18.事业单位改革时间表确定涉及4000万人 
19.事业单位改革要过好“四道坎” 
20.根治形式主义须上下联动 
21.让利于民的实际举动 
22.政务公开，倒逼政府转型 
23.事业单位工资改革难在哪儿？ 
24.冷静看待大部制改革 
25.社会呼唤公平的政府 
26.面对危机，政府该如何发言？ 
27.找准政府在文化大繁荣中的角色定位 
28.用法律手段规范政府行为，势在必行 
29.要从制度上杜绝“吃空饷”现象
第四编社会管理改革 
1.养老金改革应在事业单位和公务员间找平衡 
2.要有拆“社会墙”的远见和胆略 
3.中国社会转型与改革 
4.摆脱维稳困局，从脱敏开始 
5.中国互联网：为何治理？谁来治理？如何治理？ 
6.全民免费医疗：神木医改今何在？ 
7.社会管理要突出社会服务 
8.社会转型与政府变革的双重难题 
9.新媒体环境下如何创新社会管理 
10.官员手机号码公开要看成效 
11.公务员聘任制：一个不要被曲解的制度 
12.电子政务创新与社会管理 
13.谨防“国考”被玷污 
14.加强网络治理是政府的重要职责 
15.网络社会与公民参与 
16.领导干部要掌握“触网”的本领——理论
第五编政治体制改革 
1.官员家庭财产等信息必须要公开 
2.由老百姓选择官员可预防腐败 
3.民生问题的政治解读 
4.要像废除领导职务终身制那样，打破高干待遇终身制 
5.从胡总书记上网看中国民主政治 
6.国企高管天价年薪的制度失败 
7.官员试用制应该延伸至部长级 
8.政治体制改革是一道绕不过的坎 
9.关于官员博士化的质疑 
10.深化改革要敢于触动既得利益 
11.网络问政如何走得更远？ 
12.需要更灵活的质询制度 
13.把建立“官邸制”作为深化政府自身改革的重要内容 
14.领导干部信息披露制度是现代行政文明的直接体现 
15.民主的力量 
16.“网络问政”如何制度化？ 
17.微博促进政府转型 
18.官员信息公开贵在成效 
19.官场“生态链”不破，腐败的温床难除 
20.破解既得利益集团的阻挠，走出改革的困境 
21.中国的政治发展与政治体制创新
第六编未来中国改革趋势 
1.以政改破解改革难局 
2.换届之年是改革酝酿期 
3.胡锦涛七二三讲话为党的十八大奠定了思想基础 
4.中国行政改革回顾与十八大后中国改革的展望
结束语十八大以后的改革路线图该如何选择？

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　　十八大精神与未来改革趋势
　　一、行政体制改革的主要成就
　　自从2008年党的十七届二中全会《关于深化行政管理体制改革的意见》中第一次明确提出到2020年建成有中国特色社会主义行政管理体制的战略目标之后，有关行政体制改革问题，就成为本届政府始终不懈的一个改革重点。经过四年多的努力，至少在以下七个方面取得了明显成效。
　　一是在应对金融危机中保持宏观经济稳定，用科学发展观引领经济发展，通过政府改革，促进发展方式转变。因此，尽管金融危机对我国的经济造成严重冲击，但在中央保增长、保就业、保稳定的方针下，国务院尽快出台应对金融危机的一系列重大举措，使我国的经济在全球危机中率先走出谷底，并保持了宏观经济的基本稳定。在此过程中，通过政府的相关改革，在保增长、保就业、保稳定的同时，加快了经济结构调整和转变发展方式的步伐。比如在2009年金融危机最严重的年份，中国经济率先见底反弹，当年经济保持了8.7%的增长速度，2010年达到10.3%，2011年达到9.9%。2012年，在贯彻“十二五”规划中，我国把转方式、调结构放在更加突出的地位，尽管在美国经济二次探底、欧洲危机挥之不去、经济下行压力明显加大的背景下，仍然突出了科学发展这个主题、转变发展方式这条主线，避免了经济出现大起大落。
　　二是按照大部制的思路，整合政府，优化政府组织结构。从2008年开始，本届政府先后在国务院以及地方政府推行了大部制改革。国务院虽然只推出了5个大部，但应该说迈出了坚实的一步。而地方的大部门制改革中有明显的突破，如广东的顺德和杭州的富阳。特别是由汪洋直接主导的顺德的大部制改革试点，将原来党政41个机构整合为16个，形成了党政统筹的组织架构，决策、执行、监督相互制约的权力结构以及党政一体的高效运转机制，在社会上产生了很大影响。目前顺德的改革模式，已经在广东的其他一些地方得到了推广。
　　三是转变政府职能，理顺关系，在强化政府的社会管理和公共服务职能方面取得了突破性进展。本届政府行政体制改革的一个重要特点，就是按照转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能的思路，归并政府的职能，尽量做到一件事情由一个部门管理，避免职能交叉、重叠，遏制政出多门和多头管理。通过改革，在这方面取得了明显成效，使政府的公共服务和社会管理职能得到了加强，加快了基本公共服务均等化的步伐，在解决民众普遍关心的医疗、教育、社会保障、就业服务、保障性住房等方面，取得突破性进展。在这五年中，不管是中央政府还是地方政府，都加大了公共服务方面的投入，初步实现了城乡医疗、养老的全覆盖，使绝大多数普通民众都享受了改革开放的成果，取得了历史性的突破。如我国已经全面实行免费义务教育。还比如，2012年7月27日，卫生部部长陈竺表示，我国基本医保已覆盖96%的人群，已跨入具有全民医保制度国家行列。再比如，2012年9月10日，人社部副部长胡晓义说，目前中国基本养老保险覆盖人群已超过7亿人，目标人群是10亿人左右。

十八大精神与未来改革趋势 
　　一、行政体制改革的主要成就 
　　自从2008年党的十七届二中全会《关于深化行政管理体制改革的意见》中第一次明确提出到2020年建成有中国特色社会主义行政管理体制的战略目标之后，有关行政体制改革问题，就成为本届政府始终不懈的一个改革重点。经过四年多的努力，至少在以下七个方面取得了明显成效。

一是在应对金融危机中保持宏观经济稳定，用科学发展观引领经济发展，通过政府改革，促进发展方式转变。因此，尽管金融危机对我国的经济造成严重冲击，但在中央保增长、保就业、保稳定的方针下，国务院尽快出台应对金融危机的一系列重大举措，使我国的经济在全球危机中率先走出谷底，并保持了宏观经济的基本稳定。在此过程中，通过政府的相关改革，在保增长、保就业、保稳定的同时，加快了经济结构调整和转变发展方式的步伐。比如在2009年金融危机最严重的年份，中国经济率先见底反弹，当年经济保持了8.7%的增长速度，2010年达到10.3%，2011年达到9.9%。2012年，在贯彻“十二五”规划中，我国把转方式、调结构放在更加突出的地位，尽管在美国经济二次探底、欧洲危机挥之不去、经济下行压力明显加大的背景下，仍然突出了科学发展这个主题、转变发展方式这条主线，避免了经济出现大起大落。

二是按照大部制的思路，整合政府，优化政府组织结构。从2008年开始，本届政府先后在国务院以及地方政府推行了大部制改革。国务院虽然只推出了5个大部，但应该说迈出了坚实的一步。而地方的大部门制改革中有明显的突破，如广东的顺德和杭州的富阳。特别是由汪洋直接主导的顺德的大部制改革试点，将原来党政41个机构整合为16个，形成了党政统筹的组织架构，决策、执行、监督相互制约的权力结构以及党政一体的高效运转机制，在社会上产生了很大影响。目前顺德的改革模式，已经在广东的其他一些地方得到了推广。

三是转变政府职能，理顺关系，在强化政府的社会管理和公共服务职能方面取得了突破性进展。本届政府行政体制改革的一个重要特点，就是按照转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能的思路，归并政府的职能，尽量做到一件事情由一个部门管理，避免职能交叉、重叠，遏制政出多门和多头管理。通过改革，在这方面取得了明显成效，使政府的公共服务和社会管理职能得到了加强，加快了基本公共服务均等化的步伐，在解决民众普遍关心的医疗、教育、社会保障、就业服务、保障性住房等方面，取得突破性进展。在这五年中，不管是中央政府还是地方政府，都加大了公共服务方面的投入，初步实现了城乡医疗、养老的全覆盖，使绝大多数普通民众都享受了改革开放的成果，取得了历史性的突破。如我国已经全面实行免费义务教育。还比如，2012年7月27日，卫生部部长陈竺表示，我国基本医保已覆盖96%的人群，已跨入具有全民医保制度国家行列。
再比如，2012年9月10日， 人社部副部长胡晓义说，目前中国基本养老保险覆盖人群已超过7亿人，目标人群是10亿人左右。 
　　本届政府在转变政府职能方面的另一个重要举措，就是推动行政审批制度改革。这几年来，经过数轮行政审批制度改革，国务院和地方政府的行政审批事项大大减少，行政审批和行政许可的规范性、公开性等也大大提高。特别是全国2800多个行政服务中心的建设有了新的发展，许多行政服务中心，集服务、管理、资源整合于一体，大大提高行政服务中心的综合服务能力。

四是提高政府管理的公开性和透明度，加强对公权力的监督。2008年我国制定实施了《政府信息公开条例》。随着这一法规的贯彻和实施，我国政府信息公开被提上了重要议程。通过政府门户网站等各种形式，强化政务公开，保障人民群众的知情权、参与权、表达权和监督权。与此同时，在全国的许多地方，都加快了阳光政府建设步伐，让权力运行在阳光之下，伴随网络问政、政务微博的崛起，极大地调动了公众参与公共治理的热情，并在监督公权力方面发挥了重要作用。

五是推进省直管县改革，优化纵向行政层级结构。从2008年以来，本届政府大力推进省直管县改革，在全国的近一千个县推行财政上的省直管县改革，并选择了一些地方同时进行行政上的省直管县改革试点。通过改革，提高了县域政府的财政能力，加快了县域经济的发展，促进城乡一体化步伐。

六是政府绩效管理有了较大的改进。本届政府的一个重要改革举措，就是加强了政府绩效管理，试图从根本上改变长期形成的以“GDP论英雄”的绩效考核方式。这期间，不仅建立和完善了政府的绩效考核指标体系，包括基本公共服务方面的指标体系，同时也加大对公职人员的行政问责的力度，突出责任政府建设。经过不懈的努力，目前我国的政府绩效管理已经发生了较大的变化，绩效管理的规范化、制度化取得了明显成效，在规范政府管理和运作、约束公务员的施政行为方面发挥了重要作用。

七是制定事业单位改革总体方案，并逐步在全国启动事业单位改革。事业单位改革在我国长期处于相对滞后的状态。事业单位改革将成为继党政机构、国有企业改革之后最大规模的一场改革，将涉及3000多万人的切身利益。本届政府的一个重要举措，就是制定了事业单位整体改革方案，并计划在2015年完成事业单位分类改革，在此基础上，再推进事业单位内部人事管理制度、收入分配制度、养老保障制度以及法人治理结构改革。从2009年起，中央就选择了一些地区进行有关事业单位改革的试点。目前分类改革已经全面启动。

二、行政体制改革面临的突出问题 
　　在充分肯定我国行政体制改革取得成就的同时，我们也应该清醒地看到我国在这方面存在的突出问题。集中起来，主要有六个方面： 
　　一是政府对市场、社会的干预过多，强政府的格局没有实质性改变。这与我国经过30多年改革开放后建立起来的市场经济体制、机制极不相符。不少地方仍然过多地运用行政权力配置社会资源，使市场配置资源的空间被大大挤压，甚至被边缘化。

二是政府结构不合理，政府职能转变滞后，助长了部门利益，行政成本过高。2008年后虽然我们用大部门制的方式，对政府部门进行了整合，但整体上看，成效有限。政府部门设置不合理的问题依然突出，整合的空间依然很大。特别是管理经济、社会等领域的问题尤为突出。政府结构不合理，还包括纵向的行政层级过多，没有使纵向行政层级扁平化，同时，行政区划调整、城市的设置和管理，都不能适应城乡一体化战略的推进和要求。

从政府的职能配置来看，政府的社会管理和公共服务职能依然比较薄弱，与人民群众的要求还有比较大差距。如何进一步加强政府的公共服务职能，增加公共服务方面的投入，提高政府公共服务能力，以及实行和谐有效的社会管理，仍然是我们面临的一个重大难题。

三是中央和地方关系，特别是财政关系没有理顺，地方的土地财政走到尽头。这些年围绕土地征用、拆迁等，引发的群体性事件大幅度上升，究其原因，与地方政府过于依赖土地财政有很大关系。而土地财政问题长期解决不了，又与中央与地方不合理的财政关系有关。特别是在基本公共服务均等化被提上重要日程后，中央与地方事权、财力不能合理配置，使这一问题更加突出。

四是公权力的行使有失控的趋势，政府自身改革明显滞后，法治政府建设中“治官”的作用还没有真正显现出来。尽管这些年来中央反对腐败的力度很大，也取得了很大的成绩，但腐败蔓延的势头并没有得到有效控制。特别是这些年来，围绕公权力的行使形成的灰色权力、灰色资本、灰色暴力，在社会产生了极大的负面影响，并成为改革的最大阻力。另外，公众对三公消费的不满、对官员财产公开的期待，都折射出对公权力的治理已经到了一个十分迫切的地步。

五是政府收入分配杠杆失灵，国家整体利益格局发生扭曲，出现了严重的不合理现象。这无疑与政府的利益调节功能没有到位有关。再加上目前中国客观上所形成的权贵既得利益集团、垄断既得利益集团以及地产和资源行业既得利益集团控制大量的社会财富，使中国的官民冲突、劳资冲突、贫富冲突也进一步激化，直接影响社会的稳定和发展。

六是政治体制改革滞后。目前我国行政体制改革的难度越来越大，其中一个重要原因，就是与政治体制高端改革滞后有关。尽管作为政治体制改革的下端部分，行政体制改革也解决了政府管理运行中的很多问题，但是如果没有宪政体制、政党政治、社会主义民主、社会主义法治等政治体制高端改革的推进，仅有行政层面的改革是远远不够的。我国改革目前所处困境，也再一次说明了这一点。

三、行政体制改革的发展趋势 
　　按照上面的分析，我们可以肯定地说，在党的十八大后，行政体制改革无疑将成为整个改革结构中的重要组成部分。其核心要解决三大关键问题：一是公共治理的模式转变与政府结构的优化；二是公权力的运行和控制；三是官员选拔过程中党员和公众发挥作用的制度性提升。具体集中在以下七个方面：

一是继续推进大部制改革。对政府的横向部门设置，按照经济社会发展的要求，进行更大的整合，使政府的部门设置更加科学合理。特别是在党的十八大后，首先要集中精力制定出新一轮大部制推进的整体框架，明确改革的思路和方向，并对国务院的机构设置从组成部委、直属机构到办事机构等，进行一次比较大的整合和重构，把长痛变为短痛，使其保持相对的稳定性。最大限度地避免频繁折腾。其重点应解决部门分工过细、市场监管和社会管理过于分散，决策、执行、监督功能不能有效分离等。

二是要大幅度削减政府的权力，转变传统的强政府治理模式。通过理顺、剥离、转移等方式，对政府的微观职能进行大刀阔斧的削减或转移、下放，降低市场的准入门槛，从根本上改变目前强政府的格局，使其回归到一个理性的状态，真正建立起政府、市场、社会组织三者的多元治理结构。

三是要调整中央与地方的关系，特别是财政关系，给地方、基层更大的自主管理权限。改变目前中央与地方事权、财力不匹配、不合理的格局，按照各级政府承担的基本公共服务职责，重新划分中央与地方的权利和义务，通过开辟新的税源，结束已经走到尽头的地方土地财政。要完善财政转移支付制度，从目前的五级财政调整为三级财政：即中央、省、市县，实行乡财县管，使之逐步走向法制化轨道，要最大限度缩小专项财政转移的范围，加大常规性财政转移支付力度，从根本上杜绝“跑部钱进”这一顽疾。

四是要进一步提高政府管理的公开性和透明度，加强对公权力的监督和制约。要通过改革，在全国范围内加大阳光政府建设的力度，使公权力运行在阳光之下。最大限度地保障人民群众的知情权、参与权、表达权和监督权。要采取断然措施，清除和抑制灰色权力地带的蔓延和肆虐，对灰色权力、灰色资本、灰色暴利进行坚决清除。要启动官员财产申报公开制度的改革，可以先在新提拔的官员中实行这项改革，包括新担任的党和国家领导人，以此接受人民群众的监督。

五是要加快省直管县改革，调整行政区划，改变城市的治理。要把推进省直管县的改革，与调整行政区划、大力发展县域经济、加快城乡一体化战略有机结合，实现纵向行政层级扁平化。同时要改变传统的城市设置和管理的模式，尽量依法设立、强化市的自主管理权，淡化市的行政级别，不断探索城市的设置、管理的新模式。

六是加快政府自身改革步伐。其中最主要包括，进一步加快行政审批制度改革的力度，建立严格的官员问责制，通过法治政府建设，加大治官的力度。要大幅度降低行政成本，将更多的资金用于民生。与此同时，要加快官员选拔制度的改善，无论在党内还是人代会，都要实行普遍的差额选举制度，从根本上改变目前官员只对上负责，不对下负责的问题，让人民群众在官员的选拔、监督、评价过程中，有更大的选择权和话语权。

七是要改变改革的推进策略，尽快启动政治体制改革，为行政体制改革的深化扫清障碍。政治体制改革对中国未来的发展具有决定意义。从发展的趋势看，如果没有政治体制改革的实质性推进，行政体制改革是很难有大的作为的，或者即使推进也有可能再退回来。政治体制改革涉及的内容很多，但从当前我国经济社会面临的实际看，党的十八大以后，未来的政治体制改革应该从四个方面突破：一是尽快出台收入分配制度改革方案，要敢于动既得利益集团的“奶酪”，从根本上扭转被扭曲的社会利益格局。启动这样的改革，表面上看似乎是经济或者行政领域的改革问题，但在目前的中国社会，已经完全变成了一个严峻的政治问题。
如果不从政治战略层面考量，或者采取措施，就很难取得实质性进展。二是从新提拔的党政重要领导人切入，启动公职人员财产申报公开制度。范围可以从乡镇长一直到最高新领导层，都应该包括在列。这项改革，虽然只是一个单项改革，但是可以极大地调动民众对改革的信心，重构改革的共识，具有重要的指标意义。三是启动司法制度改革，严厉惩治司法腐败，推进司法独立，从根本上解决多年来民众由于对司法不公、司法腐败等问题的不满，产生的种种积怨，杜绝党权、行政权凌驾在司法权之上问题的出现。四是扩大党内民主，率先在党内实行普遍的差额选举制度，在此基础上，扩大到人民代表大会的普遍差额选举，从根本上改变党政重要领导人选拔过程中，党员和人代会的代表话语权过小，领导人只对上负责、不对下负责的现象。与此同时，还可以在乡镇、县选择一些试点，实行党政主要领导人的直接选举，为基层逐步走向自治进行大胆的探索积累经验。

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