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内容简介

改善农村公共服务是改善农民生活，建设社会主义新农村的重要内容之一。在目前的中国偏远农村，道路、水电、学校、医疗卫生等基础设施严重匮乏，不同地区之间差距很大，有的地方甚至无法达到国家要求的*标准。中国政府把提供农村公共服务的职责更我地转移到地方政府的手中，但自分税制改革以后，地方政府的的收入大大降低，出现了资源和责任严重不匹配的现象，为了改善农村公共服务，中央政府应该给予地方政府什么样的资助？对如何对地方政府进行问责？本书给出了明确的建议，具有重要的现实意义。

目　　录

致谢
概要
第1章　引言
　1.1 背景和目标
　1.2　农村公共服务的现状
　1.3　研究框架和方法
第2章　中央(和省级)政府
　2.1　公共服务提供的框架和授权
　2.2　公共服务的资金来源
　2.3 中央一级的监督和评估
第3章　地方(县和乡镇)政府
　3.1　服务提供的分配
　3.2　地方政府的财政
　3.3 国家农村公共服务政策的执行

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第1章　引言
　　1.1　背景和目标
进入21世纪以后。中国采取了新的发展模式。强调建设各地区和各部门协调发展的社会主义和谐社会①。在这个新的发展模式下，政府大幅增加了向贫困人口和农村地区倾斜的项目，并反映在过去几年里众多的官方文件②和许多新的项目中。建设“社会主义新农村”是“少取、多予、放活”的农村方针的关键组成部分。
这是中国在快速的经济增长过程中进行的一次及时的政策调整。以解决部门和地区间出现的巨大差距。尤其是过去十多年来拉大的差距③。最大的差距出现在城乡居民之间，几乎所有的计算都表明，城市人均收入现在已经超出农村的3倍以上，这一比例是世界上最大的之一。而且，农村居民享受的公共服务也远逊于城市。减少这些差异是建设和谐社会的关键一步。
在实施这个新的发展模式时，政府面临着重重挑战。首先，由于农村人口的庞大规模和农村地区存在的服务和服务质量的巨额“欠账”，加强农村公共服务需要巨额的资金。如果将农村服务提高到城市的水平，就需要投入大量的资源①。其次，在中国高度分权的财政和行政体制下（见报告后面内容），绝大部分公共服务是由地方政府提供和出资的。由于中央政府在社会服务提供的预算支出中的比重不到总额的l0％，包括教育、卫生、社会福利和救济等方面（表1一1），它对农村的社会事务的控制（如加强农村公共服务）相对较弱，因此，中央政策并不能确保在地方得到执行。即使中央政府注资支持地方的服务，这些资源在到达县级前还需要经过省级和地市级的传递。在每一级（包括县级）都可能发生截留资金的情况，另外目前中央政府对地方政府问责的手段还不充足。
本报告的目的是协助中央政府，尤其是国家发展和改革委员会（国家发改委）制定一个改善农村地区公共服务的总体战略。而且，本报告也要协助国家发改委和有关部门制定具体的改革措施，来迅速执行这项战略的某些具体内容。为了这个目的，本研究评估了当前中国农村公共服务提供的情况，提出了政策建议，不仅包括加强政策和计划，而且要改革分配机制和管理体制，以支持社会主义新农村建设。　　
　　1.2农村公共服务的现状

第1章　引言 　　1.1　背景和目标 进入21世纪以后。中国采取了新的发展模式。强调建设各地区和各部门协调发展的社会主义和谐社会①。在这个新的发展模式下，政府大幅增加了向贫困人口和农村地区倾斜的项目，并反映在过去几年里众多的官方文件②和许多新的项目中。建设“社会主义新农村”是“少取、多予、放活”的农村方针的关键组成部分。 这是中国在快速的经济增长过程中进行的一次及时的政策调整。以解决部门和地区间出现的巨大差距。尤其是过去十多年来拉大的差距③。最大的差距出现在城乡居民之间，几乎所有的计算都表明，城市人均收入现在已经超出农村的3倍以上，这一比例是世界上最大的之一。而且，农村居民享受的公共服务也远逊于城市。减少这些差异是建设和谐社会的关键一步。 在实施这个新的发展模式时，政府面临着重重挑战。首先，由于农村人口的庞大规模和农村地区存在的服务和服务质量的巨额“欠账”，加强农村公共服务需要巨额的资金。如果将农村服务提高到城市的水平，就需要投入大量的资源①。其次，在中国高度分权的财政和行政体制下（见报告后面内容），绝大部分公共服务是由地方政府提供和出资的。由于中央政府在社会服务提供的预算支出中的比重不到总额的l0％，包括教育、卫生、社会福利和救济等方面（表1一1），它对农村的社会事务的控制（如加强农村公共服务）相对较弱，因此，中央政策并不能确保在地方得到执行。即使中央政府注资支持地方的服务，这些资源在到达县级前还需要经过省级和地市级的传递。在每一级（包括县级）都可能发生截留资金的情况，另外目前中央政府对地方政府问责的手段还不充足。 本报告的目的是协助中央政府，尤其是国家发展和改革委员会（国家发改委）制定一个改善农村地区公共服务的总体战略。而且，本报告也要协助国家发改委和有关部门制定具体的改革措施，来迅速执行这项战略的某些具体内容。为了这个目的，本研究评估了当前中国农村公共服务提供的情况，提出了政策建议，不仅包括加强政策和计划，而且要改革分配机制和管理体制，以支持社会主义新农村建设。　　 　　1.2农村公共服务的现状 城乡公共服务的差距非常大。有些贫困地区经常达不到国家政策所要求的水平。2003年估算的中国的人类发展指数，城市是0.81，而农村地区只有0.67（UNDP，2005）。除了收入的差距外，这个指数还反映了农村较低的预期寿命（农村是69.6，比城市少5.6岁）和教育水平。农村地区ls一64岁的人口没有接受过任何正规教育的比例是8.7％——是城市的3倍多。城乡间服务提供的差距还反映在资金支出、可获得性和质量上。例如，城市地区的经常性人均教育支出比农村高3倍，卫生支出也几乎是农村地区的3倍（2003年数字，UNDP，2005）。对于各种服务的可获得性，下面这个事例足以说明问题：城市里每1000人的医生数是5.2，在农村只达到2.7（2002年数字，卫生部，2004年）。其造成的后果差异非常明显：农村的婴儿死亡率（2001）是33.8％0，几乎是城市（13.6％0）的3倍。类似的城乡差距也存在于教育和基础设施方面，如供水和卫生设施、道路和信息通讯技术（ICT）上。① 政府为改善农村公共服务正在进行巨大的努力。过去几年，改善公共服务的一些重大项目已经展开，农村地区也包括在内。用于农村公共服务的公共支出在增加；某些大的调整正在开展，以确保地方一级政府的工资发放；县、乡镇和村级正在展开行政改革；全国很多地方正在进行事业单位的改革试点。新的部门项目正在开展中，如农村义务教育经费保障机制、新型农村合作医疗制度、农村医疗救助制度和农村最低生活保障（低保）等。 更好地协调和加强地方政府与服务提供者间的问责制可以增强这些新项目的效果。至今，许多项目的实施效果情况不一。有迹象表明，改革的效益有时比预期的要低。最关键的问题在于，中央政府和地方政府的利益并不总是一致。地方政府可能对中央重视的一些项目目标没有给予足够的重视。例如，在新型农村合作医疗制度下，医疗费用的降幅很小，这是由于县级政府担心自己的财政负担而设计了过于保守的保险方案。部分改革之间还存在一定冲突，甚至会对农村公共服务产生负面影响。最值得注意的是，农村税费改革和随后的取消农业税减少了地方政府用于提供服务的自有收入。 　　1.3　研究框架和方法 本报告使用了包括三方问责制（即决策者、服务提供者和公民）的框架来评估公共服务的提供情况。这个框架是<（zooa年世界发展报告》所采用的，侧重于主要的利益相关者之间的相互问责关系。由于本研究的需要，我们将“决策者”分为中央（高层）政府和地方（低层）政府，从而对该框架进行了扩充。对于几乎所有农村公共服务而言，“地方政府”都是指县级和乡镇级。 本报告使用这个框架来研究四个关键利益相关者的作用和它们的相互关系：中央（和省）政府、县和乡镇政府、事业单位和其他服务提供者，以及农村和农村居民①。采用这种方式来研究中国的情况并不简单，因为中国正处于转型之中，经济和政治快速发展，国家的职能在转变，地区之间差异巨大。实际上，在中国提供公共服务的困难之一是不同层级的政府之间以及地方政府和服务提供者之间的责任界不清，而且随着地域和时间的变化很大，这也是进行分析的困难之一。此外，村一级作为自治机构，本应代表农村公共服务的对象，但它们实际上也作为政府的延伸机构在执行政策，包括提供服务。不过，利用这个基本框架作为基础，还是有助于发现每个主要利益相关者面对的不同任务以及它们在相关服务的提供过程中可能遇到的潜在问题。 各个利益相关者间的关系由利益或激励所驱动，而利益和激励在很大程度上又由其他利益相关者来决定，同时也受体制（法律、规定、传统等）的影响。这些不同利益相关者之间的问责关系决定了服务提供系统及其运转的效果。在<<2004年世界发展报告》中的术语解释中，问责制被解释为不同利益相关者之间的关系，它具备如下5个特点：（1）“主体方”授权；（2）主体方提供必需的资金给“代理方”（即负责任的一方）；（3>“代理方”提供服务；（4）主体方收集分析信息；（5）主体方通过对“代理方”利益的影响来实施问责①。 本报告从中央政府的角度来研究不同利益相关者的职能，它们是本报告的目标读者。中央政府为公共服务提供的全国性政策设定目标，并且通过直接或间接的措施来决定公共服务提供中其他关键利益相关者的职能及其彼此的关系。如图l—l所示，中央政府与地方政府有直接的问责关系，而且建立了服务提供者（尤其是事业单位）和民众在农村公共服务提供中应履行的职责的管理框架。虽然三个“地方利益相关者”都有自己不同的利益，但这些利益或激励在很大程度上要受到中央政府的政策、规定、监督和评价以及奖惩的约束。 本报告将首先研究中央政府和地方政府间的“向上”问责关系。第二章将评估中央（和省级）政府的职能及其使用的执行全国政策的工具。报告将尤其强调中央政府如何将公共服务的提供授权给不同层级的地方政府，同时依靠省级政府作为关键的中间一级代为监管。中央政府通过制定标准和监管来界定地方政府的职责范围和灵活度，从而保持对农村公共服务的掌控。报告还将进一步研究政府间的财政体制，它决定了地方政府可以用来提供服务的资金的数量和类型，为此需要了解财政总收入的分配以及中央和省对县和乡镇的一般性或专项转移支付的水平。最后，报告还将讨论中央政府设立的用来收集和分析地方政府服务提供方面的情况的监督和评价系统，及其与中央政府制定的各种项目和政策的关系。 第三章将分析地方（县和乡镇）政府的激励机制，以探讨中央一地方的问责关系。该章将从地方政府的视角来分析这种关系，因为地方政府要根据中央政府制定的标准和既定的财政资源进行实际操作，并向上级政府报告绩效。我们将指出，县和乡镇政府拥有很大的自由度来决定如何执行国家或省级的标准，制定自己的相关规定，用自有的财政资源来增加配套支出等。在这种背景下，上级政府建立的框架影响着地方政府工作的能力和动力，尤其是政策环境在过去几年变化很快，政策和财政资源的流动有了很大不同。本报告将特别评估中央和省级政府的执行机制对于地方政府的影响①。 第四章将分析服务提供者的职能及其与地方政府的向上问责关系。这里包括地方政府的职责分配、向服务提供者提供资金、人事系统（另一个非常重要的有关激励和执行的层级）、监督和评估机制以及执行。报告还将重点分析中央（和省级）政府——主要通过监管和具体执行——对服务提供者及其与地方政府的关系的影响。 第五章将研究农村居民作为第四个利益相关者在服务提供中的作用，及其与地方政府和服务提供者的关系和地位。我们将主要分析对公共服务的需求的表达过程和农村居民在服务提供中参与的程度和层次，主要是通过信息、磋商或者直接参与服务的提供。公民也会影响地方政府和学校的分配决策，并通过自己出资来资助一些服务，在公共产品的融资中起到一定作用。最后，他们在监督服务方面也将起到重要作用。该章也将讨论代表公民的村机构和其他社区组织的特殊作用。同样，重点将特别放在中央（和省级）政府在建立公民和社区的组织框架及其执行过程中所发挥的职能。 第六章将对上述内容进行分析，并对加强农村公共服务进行总结。该章将集中分析中央政府为了建立更有效的机制所需要采取行动的关 键领域。 第七章将列出试点改革建议。改革将指向那些阻碍了公共服务有效提供的关键方面。 分析范围 　　农村公共服务。本研究将采用地域概念来定义农村公共服务，例如，将重点放在居住在农村地区的公民，而不是全体具有农村户口的公民身上①。研究重点放在县、乡镇和村级提供的公共服务，这些地方被划为农村地区，居住在这些地方的公民也可以获得公共服务。对县的分析是本研究的中心内容，因为它承担了提供大部分农村公共服务的责任②，对农村居民提供的一些服务也由这一层级负责，如通过疾病控制中心（CDC）提供的部分。 公共服务。本报告中采用的公共服务的概念是：“为大量公民提供的服务，其中存在显著的市场失灵（既包括公平，也包括效率方面），使政府有理由参与——不论是生产、融资或监管” （Grout和Stevens，2003）。 部门范围。本报告基于不同部门的成果，目的是评估一些关键因素的影响，对涉及大多数公共服务的关于如何提供服务的问题提供建议。这些问题包括：政府间财政关系，业绩管理和多层级政府的问责制，政府在财政、监管、公共服务方面的职责，以及服务提供者的机构与经费。本报告将适时地利用一些重要的社会服务信息，尤其是教育和卫生，来进行一些案例分析③。 地区范围。在全国范围，服务提供的层次和质量差异很大——全国的地理、社会、经济和政策执行情况等都存在巨大差异。从某种程度上说，本研究应该慎重考虑这些差异，因为这需要中央（和省级）政府采用不同的方式与地方（基层）政府和其他利益相关者共同改善服务的提供并且对其施加影响。但是，由于本研究的时间和资源有限，无法避免对问题和建议进行概括和归纳。同时，我们很自然地将研究重点放在了需要更多上级政府支持的较贫穷的内陆地区。 　　第2章　中央（和省级）政府 本章和第三章将阐明，尽管中央政府增加了对贫困县的转移支付，但仍赶不上分配给县级政府的责任。同时，促进地方服务提供的资金支付的激励框架安排仍然薄弱。造成这一问题有三个方面的原因：虽然中央政府和省政府的官员拥有对地方政府官员的不良绩效问责的权力，但缺乏问责所必需的绩效数据；职责和资源的严重不匹配，导致很难对绩效进行评估（更多内容见下文）；拥有关于服务质量情况第一手材料的服务对象则缺乏对地方政府官员问责的手段，他们既没有能力将自己关于质量的信息传递到上级政府，也没有必要的标准与本县的官员的绩效进行比较。 　　2.1　公共服务提供的框架和授权 为了执行全国性政策，中国建立了一个广泛的权力和职责的授权制度。中央政府将权限授权给省级政府，依靠省级政府履行其职责。随后，省级政府授权给地市政府，并依靠它们履行其分配的职责，这样依此按等级向下授权。如果能够对下级政府的绩效进行问责，这种分权制的行政管理对于提供高效的服务是个优势。但目前，四个关键的利益相关者之间的问责关系非常薄弱：中央和省级政府、省和地方政府、地方政府和服务提供者、服务提供者和公民。 中央政府在制定国家发展计划上起着关键性的作用。五年计划集中体现了中央政府的展望，每年3月，总理向全国人民代表大会所作的工作报告会公布具体的项目和投资。为了完成全国的发展计划和保证服务提供的一致性，中央政府为公共服务的提供制定了政策框架，并为国家重点服务项目设定最低服务标准。目前的主要任务包括普及九年义务教育、防止传染病的传播、提供医疗服务救助、向最贫困的公民提供补助等。就这些关键服务，中央政府的主管部门制定了必要的投人指导原则，例如学生一教师比例、规定每个乡镇至少要有一个乡镇卫生院等①。 很多国家都在法律中对地方政府的责任做了正式的规定（例如菲律宾的地方政府法规），或者有一个正式的监管机构来负责（例如日本的总务部②或澳大利亚的澳大利亚政府委员会）。德国是在“合作联邦制”的体系下通过一个广泛的多级委员会的网络来进行协调③。中国是一个中央集权国家，没有正式的法规来界定分权问题。宪法将所有权力都正式交给中央政府，包括对低级政府的职责进行分配和调整。 　　……

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