党员干部法治教程

　　姜明安主编的《党员干部法治教程》是以领导干部为主要读者对象的法治教育通俗读物。阐述了社会主义法治理念的内涵，我国法治建设的目标和途径等基本问题;并分章对我国社会主义法律体系、公民基本权利和义务、人民代表大会制度的运行、行政权的运行与制约、司法权的运行等法治问题进行了阐述;第四篇对中国共产党执政行为的法治化进行了论述，包括党内法规体系、党内组织规则和党员行为规范、党内干部问责程序等内容。

　　姜明安(中国最活跃、最杰出的法学家之一，北京大学法学院教授，毕业于*总理所在的北大法律系77级，在《人民日报》等权威媒体发表文章数十篇，著作可观)

　　前言

　　习近平同志在2013年首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话中指出，“党的十八大强调，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，法治是治国理政的基本方式，要更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，全面推进依法治国，加快建设社会主义法治国家”。为此，“各级党组织和党员领导干部要带头厉行法治，不断提高依法执政能力和水平，不断推进各项治国理政活动的制度化、法律化。各级领导干部要提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力，努力推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境，在法治轨道上推动各项工作。我们要建立权力运行制约和监督体系，有权必有责，用权受监督，失职要问责，违法要追究，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益”。

　　为落实党的十八大确定的上述治国理政的基本方略和习近平同志代表新一届党的领导集体对全党，特别是党的各级领导干部提出的厉行法治，提高依法执政能力和水平的要求，我们编写了这本《党员干部法治教程》(以下简称《教程》)。我们希望通过这本《教程》，向广大党员干部阐释法治的一般原理和社会主义法治的基本理念;解读、分析我国法治建设的目标和途径;介绍我国社会主义法律体系以及我国立法机关、行政机关、司法机关的基本构成与运行模式;讲解、剖析党的执政行为法治化的路径与方式，以使我们的广大党员干部对依法治国、依法执政、依法行政的基本原理、原则有一个宏观的和整体的认识，对我们党在法治国家、法治政府、法治社会一体建设中的地位和作用有一个明晰的和准确的把握，对中国特色社会主义法律、法治的主要内容、规范、制度有一个全面、深入的了解，以增强其法治观念，丰富其法律知识，提高其在领导、组织、管理国家经济、政治、文化、社会和生态文明建设的过程中依法办事，依法执政，运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力。

　　整个《教程》共设四编十六章。

　　第一编研究和阐释法治的基础理念。本编分两章：第一章讲解法治的一般原理，说明和阐述什么是法律，什么是法治，法律和法治是怎么产生和怎样形成的，法治为什么优于人治，形式法治与实质法治有什么联系和区别，孰优孰劣，法治有哪些重要的原则，等等。第二章讲解社会主义法治理念，分别介绍和解释目前学界和实务界较有共识的六项理念，即保障人权理念、人民民主理念、依法行政理念、公正司法理念、自觉守法理念和党的领导理念。

　　第二编探讨和阐述我国法治建设的目标与途径。本编包括第三、四、五章，共三章。第三章讲解和分析法治中国的概念、主要内容和基本要素，说明法治中国与法治国家、法治政府、法治社会的相互关系，建设法治国家与建设法治政府、建设法治社会的相互促进作用。第四章研究法治与发展、改革、创新的辩证统一关系，探讨在发展、改革、创新过程中坚持法治，推进法治，以法治指导、规范发展、改革、创新的途径。第五章阐释法治、法治思维与法治方式，探讨此三者的涵义和相互作用，阐述和分析法治思维的要求与法治方式的运用规则，探究培养运用法治思维与法治方式能力的途径和方法。

　　第三编研究国家权力的法治化。本编包括第六至十章，共五章。第六章介绍和讲解我国社会主义法律体系，首先阐释法律体系的概念与划分标准，回顾我国社会主义法律体系形成的历史，然后介绍和分析我国社会主义法律体系的层次和部门，继而探讨进一步完善我国社会主义法律体系的途径。第七章研究公民权利的类型与功能，本章首先通过若干实际案例分析和说明我国公民权利意识不断提高和增强的时代特色，然后讲述权利的一般概念与历史发展，并从平等权、自由权、社会权三个方面分析公民宪法权利的基本类型和主要内容，最后探讨我国公民权利的实际运作现状和未来发展趋势。第八章研究我国的基本政治制度——人民代表大会制度，介绍和讲述我国人民代表大会制度的产生和发展情况，探讨人民代表大会制度的性质与特征，讲解和阐释各级人民代表大会的组织、职权及职权的行使规则。第九章研究行政权的运行与制约机制，分别探讨行政权的类别、行政权的运行规则和制约行政权的主要原则，包括依法行政原则、比例原则、民主行政原则、责任行政原则、尊重人权原则和正当法律程序原则。第十章研究司法权的构成与运行，分别探讨人民法院、人民检察院的审判、检察体制，司法的基本制度、基本流程，司法权运行的基本原则，包括司法公正原则、司法独立原则、司法效率原则、司法责任原则和司法民主原则，并阐述推进我国司法改革的途径。

　　第四编探讨中国共产党执政行为的法治化。本编包括第十一至十六章，共六章。第十一章研究党内法规的性质与作用，本章介绍和分析党内法规制度运作的现状，阐述中国共产党党内法规的特殊法律性质和地位，说明党内法规姓“法”(软法)的理由和根据，同时探究保障党内法规姓“法”必须为之创设的条件，进而揭示党内法规在公共治理和社会管理创新中发挥的重要作用。第十二章研究和介绍党内法规的体系，分别从党内法规的发展历史层面，揭示党内法规走向体系化的途径;从党内法规的形式角度，探讨党内法规的渊源;从党内法规的内容角度，探讨党内法规规范的事项。第十三章研究党内组织规则，分别从党内法规对党员、党的各级组织、党的领导干部规范三个层面探讨党内组织规则的主要内容、具体要求及其功能、作用。第十四章具体研究党员行为规范，本章重点探讨和讲解党员行为规范的渊源和内容。关于党员行为规范的渊源，着重介绍和讲解相应的党内法规，同时对大量的相应党内规范性文件也一并予以介绍;关于党员行为规范的内容，则依义务性规范、禁止性规范和授权性规范三大类别对其具体内容进行阐述和讲解。第十五章研究党内干部问责制度，分别探讨问责制的意义、作用和历史发展，着重阐述党内干部问责的程序，包括程序的启动，问责主体和问责对象的确定，调查取证、责任追究，以及对问责对象的救济程序。第十六章研究党员党内责任的形式，分别介绍和阐释各种党内法规和党内规范性文件规定的各种责任形式，包括诫勉谈话、批评、纪律处分(包括警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看、开除党籍等)，以及改革开放以来特别是近十年来党内创制和发展的其他各种问责形式，如责令公开道歉、停职检查、调离岗位、引咎辞职、责令辞职、免职、降职和对违纪的党组织的解组和解散等。本章还分析了党员党内责任的形式与其他责任形式的异同。

　　本《教程》适用于各级各类党校、干校的法治课程教学，也适用于各部门各单位组织的党员干部法治培训。普通党员或党员领导干部在自学法律理论和法律知识时也可以此《教程》作为工具书或参考书使用。

　　编写党内干部法治教程对于我们是初次尝试，加之某些问题目前学界和实务界尚未完全达成共识，特别是对于我们党如何依法执政的问题，全党都还处在探索过程中，因此，本《教程》的内容一定存在很多不足甚至错误之处。广大读者在使用本《教程》过程中，如发现本《教程》有任何错误或缺陷，恳请不吝指教，以便我们在下次再版时予以修正。为此，我们全体编写组成员向大家表示衷心的感谢。

　　其二，行政机关的一切行政活动必须受法律的拘束，不得与法律相抵触，这被称为法律优位原则。在某一行政领域，只要存在现行有效的法律，行政机关就必须予以适用，且应正确适用而不能有所偏离。这里所说的法律，不仅包括成文法的明确规定，还包括法律的目的、原则和精神，以及公平正义等法律理性，尤其是包括人性尊严、平等对待、信赖保护、诚实信用、符合比例、正当程序等法律的基本原则。

　　其三，行政机关的行政活动必须受到监督和制约，行使行政职权违法必须要承担相应的责任，给私人合法权益造成损害的必须提供救济。这就要求建立和完善具有实效性的人大监督、上级监督、行政复议、行政诉讼、信访以及行政赔偿和补偿等多元化的行政监督和救济制度。

　　按照国务院的《全面推进依法行政实施纲要》，依法行政的基本要求包括：

　　其一，合法行政。行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行;没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。

　　其二，合理行政。行政机关实施行政管理，应当遵循公平、公正的原则。要平等对待行政管理相对人，不偏私、不歧视。行使自由裁量权应当符合法律目的，排除不相关因素的干扰;所采取的措施和手段应当必要、适当;行政机关实施行政管理可以采用多种方式实现行政目的的，应当避免采用损害当事人权益的方式。

　　其三，程序正当。行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的外，应当公开，注意听取公民、法人和其他组织的意见;要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。行政机关工作人员履行职责，与行政管理相对人存在利害关系时，应当回避。

　　其四，高效便民。行政机关实施行政管理，应当遵守法定时限，积极履行法定职责，提高办事效率，提供优质服务，方便公民、法人和其他组织。其五，诚实守信。行政机关公布的信息应当全面、准确、真实。非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定;因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。其六，权责统一。行政机关依法履行经济、社会和文化事务管理职责，要由法律、法规赋予其相应的执法手段。行政机关违法或者不当行使职权，应当依法承担法律责任，实现权力和责任的统一。依法做到执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。

　　依法行政是依法治国的关键环节，对依法治国基本方略的实行在很大程度上具有决定性的意义。据统计，我国百分之八十以上的法律和法规是由行政机关执行的，可以说没有依法行政根本谈不上依法治国。依法行政的这种地位是由行政权本身的特点及其在现代社会中的突出角色所决定的。推进依法行政，建设法治政府，有利于促进各级政府依法履行职责，规范和约束行政权力，保障人民群众依法享有各项权利和自由;有利于人民群众对政府的监督，使政府工作人员全心全意履行为人民服务的宗旨，克服官僚主义和杜绝腐败现象。随着改革开放的不断深入，我国经济社会生活以及利益关系发生了许多新的变化，需要通过不断完善法律法规来加以规范和调整，加人世贸组织也要求我们按照国际通行规则办事。依法行政，建设法治政府，依法界定政府与企业、政府与市场、政府与社会的关系，更多地运用法律手段管理经济社会事务，才能充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，从而进一步解放和发展社会生产力。